由三起案例引發的對政府采購低價優先評審原則的思考
案例
國家突發公共衛生醫療救治體系建設便攜式血氣分析儀二包招標項目（案例一）
2004年10月，非典疫情暴露了我國公共衛生體系建設不健全、公共衛生事業嚴重滯后等問題后，國家啟動了突發公共衛生醫療救治體系建設，并對該體系項目公開招標，總額114億元，重點是改造、建設省市縣三級傳染病醫院和緊急救援中心。其中針對“便攜式血氣分析儀”的公開采購數量為586臺，分兩次招標。其中二包為某部委托某中介機構采購286臺，開標時間為2004年11月17日，廣東某公司、北京某公司等三家供應商參與了投標，其中北京某公司的投標單價為每臺5.68萬元，合價為1624.48萬元；廣東某公司每臺報價為8萬元，合價為2288萬元。該項目采用了綜合評估法，評標權重分值是：商務15分、價格30分、技術55分。2004年12月21日，中標結果公示，廣東某公司以最高投標報價中標。
某信息系統軟件采購與安裝工程招標項目（案例二）
2013年5月，某省級事業單位采購一套信息系統工程軟件，工作內容包括軟件采購、安裝、一年的免費售后服務和終身售后服務（有償，但價格不包括在本次報價中）。采購預算為672萬元，參與投標的4家供應商投標報價分別是550萬元、541萬元、432萬元、1元。該項目采用綜合評分法，投標人報價得分=（評標基準價/投標報價）×價格權值×100，滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價。
經了解，報出1元報價的某電信建設總公司（以下簡稱A公司）是業內一家知名企業，其具有信息系統集成一級、機電安裝工程施工總承包一級、電信工程專業承包一級等多項行業最高資質，業績良好，資金雄厚，經營情況正常。該供應商對評審委員會提出的其報價低于成本報價的質疑解釋是：該省是其在國內的主要業務覆蓋范圍，類似軟件其已開發多年，其實施該軟件采購與安裝的成本幾乎為零，同時，其希望中標后獲得后續售后服務資格，并從中獲得一些增值性服務項目。
鑒于上述情況，評審委員會推薦了A公司為第一中標修行供應商，A公司以1元的投標報價中標。
某高校紀念用品公開招標項目（案例三）
2014年5月，某高校采購一批畢業學員紀念用品9500份，采購預算單價為48元/份，合價為45.6萬元。參與投標的5家供應商的投標報價分別是42.45萬元（單價45元/份）、41.8萬元（單價44元/份）、38萬元（單價40元/份）、36.1萬元（單價38元/份）、14.25萬元（15元/份）。本項目采用綜合評分法，其中價格得分權重40分，技術得分權重60分。根據評審委員會提出的低于成本價的質疑，報出最低投標報價的某實業公司（以下簡稱B公司）以“其提供的貨物為公司多年積壓的尾貨”為由予以了解釋，評審委員會并未對其投標報價做出低于成本的認定，根據得分公式計算出5家供應商的價格得分分別為：13.33分、13.64分、15分、15.79分、40分。但由于B公司未提供相關技術材料因而在技術評審環節得分很低，報價最高的某禮品公司（以下簡稱C公司）以微弱優勢綜合排名第一，被推薦為中標候選供應商。
分析與思考
上述三個案例都涉及評標價格得分計算問題，進一步說，是最低價優先還是平均價或合理低價優先的評標價格得分的評審原則問題。最低價優先的報價得分評審原則往往體現在最低投標報價得滿分，并以最低投標報價為分子、其他投標人或供應商報價為分母乘以滿分來計算其他投標人或供應商報價得分，這種做法在政府采購評審領域使用的很普遍，其法律依據是財政部2007年1月10日下發的《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號），該《通知》規定：統一綜合評分法價格分評審方法政府采購貨物和服務項目采用綜合評分法的，除執行統一價格標準的服務項目外，采購人或其委托的采購代理機構應當依法合理設置價格分值。貨物項目的價格分值占總分值的比重（權重）不得低于30%，不得高于60%；服務項目的價格分值占總分值的比重（權重）不得低于10%，不得高于30%，綜合評分法中的價格分統一采用低價優先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。其他投標人的價格分統一按照下列公式計算：投標報價得分=（評標基準價/投標報價）×價格權值×100。采購人或其委托的采購代理機構對同類采購項目采用綜合評分法的，原則上不得改變評審因素和評分標準。而平均價或合理低價優先的評標價格得分的評審原則體現的是各投標人的平均價或平均價下浮一定比例作為評標基準價，投標人或供應商的投標報價與評標基準價一致的，報價得分為滿分，報價每低于評標基準價一個百分點的，報價得分扣1分，報價每高于評標基準價一個百分點的，報價得分扣1.5分或2分。相比之下，最低價優先的原則體現的是最低投標報價得分為滿分的原則，平均價優先的原則體現的是中間價投標報價得分為滿分的原則，合理低價優先的原則體現的是中間偏下投標報價得分為滿分的原則，三種報價得分原則各有利弊，在招標采購評審領域都有一定程度的使用。
案例一采用的評標方法是綜合評估法，實際履行了招標投標（適用《招標投標法》）而非政府采購的操作流程，對于價格30分各單位的得分情況和評標價格得分的評審原則，至今不得而知，如果價格得分實行最低價優先的原則，北京某公司報價得分為滿分30分，廣東某公司的報價得分將為21.3分，相差8.7分，從后來庭審的一些細節可以得知，廣東某公司因為剛剛成立的原因，其在商務部分的得分肯定遜色于北京某公司，但最終總分高于北京某公司，從這一意義上來判斷，筆者更愿意推測為平均價優先的原則，因為，這樣帶來的結果是報價得分差距會縮小，廣東某公司最終總分高于北京某公司的可能性加大。
案 例二采用的評標方法是最低評標價法，體現的是最低價優先的評審原則，在了解了A公司為業內知名的企業，并且資質優良、業績良好、資金雄厚、經營正常等情況后，評審委員會并沒有動用《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部2004年18號令，簡稱18號令）第五十四條第一款第四項規定的“評標委員會認為，排在前面的中標候選供應商的最低投標價或者某些分項報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質量和不能誠信履約的，應當要求其在規定的期限內提供書面文件予以解釋說明，并提交相關證明材料；否則，評標委員會可以取消該投標人的中標候選資格，按順序由排在后面的中標候選供應商遞補，以此類推”的否決條款，確認了A公司1元投標報價的合法有效，由此推薦了A公司為第一中標候選供應商。
案例三采用的評標方法是綜合評分法，其中投標報價得分體現的也是最低價優先的評審原則，對于投標報價僅相當于其他報價三分之一左右的B公司，在以“其提供的貨物為公司多年積壓的尾貨”為由予以解釋后，評審委員會也沒有動用18號令第五十四條第一款第四項規定的“否決投標”的權利，認定了其報價的合法有效，由于報價得分計算公式中的分子很小，作為分母的其他投標人的投標報價，在差距本身相對較大的情況下，計算出來的報價得分差距實際不大，最終讓報價最高的C公司綜合得分排名第一。
上述三個案例引發了筆者對政府采購最低價優先的投標報價得分評審原則的思考和質疑。據了解，案例一引發了在2005年3月23日北京某公司以“行政不作為”為由向法院提起對某部委的訴訟，2006年12月8日，北京市第一中級人民法院做出一審判決，某部委被認為行政不作為，一審敗訴。而另據側面了解，案例一的判決在一定程度上引發了某部委2007年1月10日下發《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》，由此引發在政府采購領域全面、絕對采用投標報價最低價優先的評審原則。而在此之前，平均價優先和合理低價優先的投標報價評審原則與最低價優先的評審原則一樣，廣泛使用在政府采購評審領域。財庫〔2007〕2號文實際杜絕了平均價優先和合理低價優先的兩種投標報價評審原則的使用。但是最低價優先的評審原則帶來的問題和弊端，案例二和案例三都體現出來了，其中案例二帶來的主要是“惡意低價中標”的可能，案例三帶來的主要是“惡意低價為他人做嫁衣、高價中標”的可能，而當惡意低價出現時，評審委員在封閉的評審環境下、在有限的評審時間內很難判斷“惡意低價”，在評審委員會成員往往不愿意承擔責任也沒有足夠能力來判斷“惡意低價”時，最低價優先的評審原則往往就會被一些不法之徒鉆了空子。因此，調整政府采購領域最低價優先的投標報價得分的唯一和絕對的評審原則，因地制宜地使用合理低價優先、平均價優先的投標報價得分評審原則，值得立法者去重新考量。
來源：《招標采購管理》 （作者：汪才華單位：江西省春江房地產開發有限責任公司）
