PPP是適應國家治理現(xiàn)代化、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升公共服務質(zhì)量和效率的一場體制機制變革。近年來PPP模式在我國飛速發(fā)展的同時也不可避免地暴露出了許多問題，必須對PPP模式存在的問題進行及時梳理并提出相應的解決建議。本文從實務角度針對PPP項目招標采購階段存在的問題進行研究，分析其形成的原因及后果，提出相應的對策建議，以期有助于PPP項目的推行。

一、PPP項目招標采購的含義

PPP項目招標采購是指政府為達成權(quán)利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本的過程。與傳統(tǒng)建設項目中標方只需完成工程建設不同，PPP項目中標社會資本不僅需要完成工程建設，也需要在長達幾十年的運營期內(nèi)對項目持續(xù)的運營和維護，接受政府的定期考核及按效付費，在運營期末將項目移交給政府。因此，PPP項目的采購方式、采購程序和監(jiān)管方式遵循《招標投標法》與《政府采購法》的規(guī)定，但一定程度上又區(qū)別于傳統(tǒng)招標投標和政府采購。

二、PPP項目招標采購過程中存在的問題

（一）招標采購適用法規(guī)尚未厘清

《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第二條明確規(guī)定，“PPP項目實施機構(gòu)在項目實施過程中選擇合作社會資本適用《政府采購法》”；《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》進一步明確，“PPP實施單位應當根據(jù)經(jīng)批準的實施方案，按照政府采購有關(guān)法律制度規(guī)定程序選擇社會資本”。但《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》第三條規(guī)定，“采取政府和社會資本合作模式的工程建設項目，達到規(guī)定規(guī)模標準的，選擇社會資本方必須進行招標”，即PPP項目的采購應依據(jù)《招標投標法》。財政部將PPP項目納入《政府采購法》的邏輯在于，PPP項目雖然包含工程施工，但是政府方是依據(jù)運營期的運營情況和績效考核結(jié)果給社會資本付費，并非對工程施工進行付費。政府方不是在購買建設工程，而是在購買社會資本方提供的公共服務。而國家發(fā)改委將PPP項目納入《招標投標法》的邏輯在于，PPP項目核心是工程建設，是對完整工程項目及其附屬服務的采購，在滿足項目性質(zhì)及規(guī)模條件情況下，應采用招標選擇社會資本。國家部委層面出臺的PPP法規(guī)相互沖突的現(xiàn)象由來已久，若不能通過頂層設計厘清法規(guī)條款之間的邏輯關(guān)系及適用范圍，在實務層面將難以操作。

（二）參與方對PPP的錯誤認知

由于PPP理念在中國興起時間較晚，且受傳統(tǒng)觀念的影響，項目參與各方對PPP項目的認知仍停留在傳統(tǒng)工程項目的運作上，實務中以工程施工為重心或僅僅把PPP作為融資手段。政府方在規(guī)劃招標投標方案時，關(guān)注點集中在建安下浮率、建設工期、融資成本、付費總金額和付款節(jié)點等傳統(tǒng)指標上，而對運營績效考核、風險控制和回報機制等PPP核心要素關(guān)注甚少，評分指標設置也普遍重建設、輕運營，未能將風險共擔和利益共享的理念融入招標采購活動中。而參與PPP項目的社會資本大多數(shù)是由施工企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，普遍缺少前期工程投融資策劃及后期項目運營的人才隊伍，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，項目投標過程中往往關(guān)注PPP項目的施工利潤，對如何通過運營產(chǎn)生收益以及能產(chǎn)生多少運營收益卻較少關(guān)注。

（三）項目評標專家人選不當

招標采購工作成功與否關(guān)系著工程建設項目的成敗，而評標專家的專業(yè)性、權(quán)威性、公正性決定著招標投標的公開、公平和公正，決定著評標的結(jié)果和質(zhì)量，因此專家人選選擇和專家?guī)旖ㄔO的重要性不言而喻。但在評標活動中，也常常發(fā)現(xiàn)以下一些問題。

 1．專家?guī)鞂I(yè)設置未細化

根據(jù)PPP的特征，采購法規(guī)要求的財務專家應為工程經(jīng)濟或投融資領(lǐng)域?qū)＜遥蓪＜覒獮樾姓ɑ蛎穹I(lǐng)域?qū)＜摇５趯崉罩袕膶＜規(guī)炖锍槿〉降呢攧諏＜页闀嫽蜇攧展芾眍I(lǐng)域?qū)＜遥榈降姆蓪＜也⑽瓷娅C行政法或民法等相關(guān)領(lǐng)域。評標中專家“專業(yè)不對口”“外行評審內(nèi)行”的尷尬局面時有發(fā)生。

2．自由裁量權(quán)偏大

PPP項目招標文件通常設置涉及不同專業(yè)領(lǐng)域且主觀性較強的條款，而專家在評標中對非專業(yè)領(lǐng)域的主觀性條款打分自由裁量權(quán)偏大也容易被引導，如工程專家評價融資或法律條款時并非出于專業(yè)的考量而是基于主觀印象，這并非評標的初衷，也讓評標效果大打折扣。

3．行業(yè)專家人數(shù)不足

由于主管部門限定了評審費用的上限且許多項目評標風險較高，因此部分行業(yè)的專家評標意愿不足，入庫人數(shù)不足，導致端口抽取過程中遲遲抽取不到專家或發(fā)現(xiàn)來評標的專家都是老面孔，這給采購活動的保密性和公正性留下不小的隱患。

（四）專業(yè)人才綜合能力有待提升

與施工招標文件或貨物采購文件套用標準模板不同，PPP項目招標代理既需要熟悉“兩評一方案”的編制背景，也應根據(jù)PPP項目的特征、政府方和融資方的需求編制定制化的采購文件和項目合同，因此在實務中PPP咨詢顧問和招標代理常為同一個人，由其作為項目負責人編制兩評一方案、采購文件和項目合同，再參與后期合同談判。因此對于專業(yè)人才/項目負責人的綜合素質(zhì)要求很高，需熟悉實施過程中項目投融資、法律法規(guī)、工程建設等不同學科的知識，并需將其與招標采購融會貫通。但現(xiàn)在很多項目負責人是由傳統(tǒng)招標代理人員轉(zhuǎn)型而來，知識結(jié)構(gòu)老化，知識儲備不足，邏輯思維、溝通能力和心理素質(zhì)難以應對較為復雜且難度較大的PPP項目，所編制的采購文件和項目合同的合規(guī)性不足，條款邊界不清，前后文邏輯沖突，給項目實施帶來很大的隱患。

三、對策及建議

（一）國家層面應厘清PPP項目采購適用法律

上位法缺失、下位法沖突是PPP模式推進過程中的重大障礙。國家層面應盡快出臺《政府與社會資本合作法》，厘清PPP項目采購適用法律，避免招標采購實操混亂。現(xiàn)階段而言，筆者建議用政府采購方式進行PPP項目采購，原因在于PPP項目金額巨大、周期長，通常包含策劃、投融資、建設、運營、養(yǎng)護、移交等多個環(huán)節(jié)，參與方眾多，法律關(guān)系復雜，需進行多輪協(xié)商談判。根據(jù)《招標投標法》，開標后禁止招標投標雙方進行實質(zhì)性的談判，不能給雙方充分的協(xié)商和談判空間。而《政府采購法》可以多種采購方式允許政府和社會資本方就項目合作進行充分的協(xié)商和談判，能最大限度地保護政府和社會資本方的合法權(quán)益。其次，2019年12月最高法印發(fā)的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第二條規(guī)定，政府與社會資本合作協(xié)議發(fā)生糾紛，按行政訴訟處理。因此，相對而言，政府采購方式更適合PPP項目的采購工作。

（二）部委層面應推進專業(yè)人才隊伍建設

將PPP人才隊伍建設納入國家或地方人才發(fā)展規(guī)劃，對PPP人才隊伍建設統(tǒng)籌規(guī)劃。實施高端緊缺PPP人才培養(yǎng)計劃，瞄準高端人才總量不足的先天缺陷，多舉措提升專業(yè)人員數(shù)量，針對PPP人才結(jié)構(gòu)中的薄弱環(huán)節(jié)，多渠道鍛煉人才隊伍。行業(yè)主管部門可建立PPP專業(yè)人才資格認證制度，培養(yǎng)致力于PPP事業(yè)的專業(yè)人才，推進PPP行業(yè)標準的建立，使其與國際接軌；各大高校可以調(diào)整優(yōu)化學科、課程及專業(yè)結(jié)構(gòu)，開展PPP學歷和學位教育；代理機構(gòu)可以選拔業(yè)務功底好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮臉I(yè)務骨干進行重點培養(yǎng)，以項目實操培養(yǎng)經(jīng)驗，以專家授課提升知識儲備，以部門協(xié)作提高專業(yè)技能，以廉潔教育增強職業(yè)道德，通過完善的內(nèi)部培養(yǎng)和外部人才引進機制，實現(xiàn)完備的PPP人才梯隊。

（三）地方政府層面應加強專家?guī)旖ㄔO和專家管理

應加強各省市統(tǒng)一專家?guī)斓慕ㄔO工作，對評標專家專業(yè)分類實行全國統(tǒng)一編碼。省級專家?guī)煸诒ＷC分類體系和專業(yè)代碼統(tǒng)一的前提下，可使用《公共資源交易評標專家專業(yè)分類標準》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕316號）中設定的相關(guān)專業(yè)，同時考慮實際情況，對專家?guī)斓膶I(yè)分類標準進一步補充和細化，優(yōu)化分類體系層級，補充與PPP項目實施專項分類。在此基礎(chǔ)上，積極與周邊省份綜合性評標專家?guī)炻?lián)網(wǎng)，整合專家資源，推動實現(xiàn)專家資源及專家信用信息互聯(lián)共享。

加大專家入庫的審核和管理工作。除考察從業(yè)年限和技術(shù)職稱等硬性條件外，加強工作業(yè)績和個人信用的審核。可探索以同業(yè)盲審的方式強化專家入庫資格審核。建立專家?guī)靹討B(tài)調(diào)整機制，對不能適應項目評審或存在職業(yè)道德問題的專家及時清退。建立PPP評標專家履職責任的激勵和獎罰機制，提高專家評審福利待遇，吸引專業(yè)人才入庫。定期對入庫專家進行專項培訓，提升專家業(yè)務水平。

（四）企業(yè)層面應加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級，拓展業(yè)務價值鏈

近年來，招標采購的三項資質(zhì)在簡政放權(quán)的理念指導下逐一取消，服務收費實行市場化機制，長期以來靠資質(zhì)為門檻、政府指導價為保護的行業(yè)壁壘已被打破，加上公共資源交易平臺不斷整合，電子招標投標在各地迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的以程序型為主的招標采購代理機構(gòu)必將面臨轉(zhuǎn)型的局面，PPP無疑是一次轉(zhuǎn)型升級的契機。其次，PPP的特點決定了將以跨學科、多專業(yè)合作方式完成PPP項目招標采購工作。因此，應以PPP為契機鼓勵代理機構(gòu)做大做強，通過對標國內(nèi)外頂尖機構(gòu)，以兼并重組和戰(zhàn)略合作為抓手，從單一的代理業(yè)務拓展至深度融合設計、咨詢、監(jiān)理、造價、項目管理、招標投標、法律咨詢和財務咨詢等價值鏈上業(yè)務，從傳統(tǒng)的招標采購代理機構(gòu)發(fā)展成為一個資質(zhì)完備、學科齊全、人員完整、專業(yè)突出的綜合性機構(gòu)，提升公司品牌價值，提高抵抗風險能力。

四、結(jié)語

PPP是適應國家治理現(xiàn)代化、加快政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共產(chǎn)品與服務領(lǐng)域供給效率的一場體制機制變革。但新生事物在其發(fā)展壯大過程中，必然會出現(xiàn)各種各樣的問題，這是事物發(fā)展的一般規(guī)律，需要我們用發(fā)展的眼光看待問題。在PPP招標采購階段凸顯的矛盾，我們可在現(xiàn)行法律框架下將法律法規(guī)與項目實踐需要有機結(jié)合起來，推進切實有效的制度改革和流程優(yōu)化，推行適合我國國情的PPP項目采購，為推動PPP項目良性發(fā)展提供堅實的保障。

作者：李    曦

作者單位：福建省招標采購集團有限公司

來源：《招標采購管理》