作為國際通行的最低價中標采購方式，在我國卻一直受到低價搶標、低中高結、多次轉包、質量低下等非議，因此研究最低價中標和多次轉包問題具有現實意義和迫切性。本文重點從制度、市場、技術等角度分析了最低價中標法在我國應用出現的問題，建議在新時期應當主動完善招標投標機制, 改進成本價核算，優化評標管理，破除行業潛規則，加強標后管理和誠信體系建設，以有效應對最低價中標和多次轉包可能帶來的各種風險。 

一、我國的評標方法應用現狀

招標投標是一種國際上普遍運用的、有組織的市場交易行為和市場資源配置方式，是國際貿易中一種工程、貨物、服務的買賣方法。招標投標的本質是買方窮其辦法擇優選擇賣方的一種行為，其中尋求價格最低的賣方是擇優的重要體現，作為確定中標人的方式和方法，最低價中標方式也是國際組織、主要發達國家和地區普遍選用的一種評標方式，《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》、聯合國《貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》、世界貿易組織（WTO）《政府采購協議》均將最低價中標作為優先選用的評標方式。我國目前規范招標投標的法律有兩部：《招標投標法》和《政府采購法》。按照《招標投標法》及其下位法的規定，評標方法包括經評審的最低投標價法、綜合評估法；按照《政府采購法》及其下位法的規定，評標方法包括最低評標價法、綜合評分法。上述的經評審的最低投標價法和最低評標價法，在業界合稱為最低價中標法，簡稱最低價中標，相對應的是綜合評標。對于最低價中標而言，世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國、WTO和其他國家與地區對最低中標法的表述存在一定的差異，但總體來說都是在評標時以商務、技術作為符合性審查因素，將價格作為中標唯一因素的評標方法，即誰的價格最低誰中標。

綜合評標和最低價中標，從國際上來看，多以最低價中標方式作為優先的選擇方式，我國1980年第一個采用世界銀行貸款的大學項目和1982年業內經典的魯布革水電站引水系統工程招標均采用的是最低價中標法評標。隨著1999年《招標投標法》和2002年《政府采購法》的頒布，招標投標制度逐步完善，綜合評標和最低價中標兩種方式的運用此消彼長。立法初期，最低價中標方式在較大范圍內得到優先采用。2005年至2012年黨的十八大召開這一時期，綜合評標方式以其“可操作性強”在一定程度上獲得青睞。黨的十八大以來，在簡政放權、“中央八項規定”和懲治腐敗高壓態勢等新形勢下，政府權力受到一定的限制，一方面最低價中標方式在中小項目和政府采購項目中大量采用；另一方面，隨著EPC和PPP項目的興起，加上財政部門強化采購人主體責任和推崇“以結果為導向”的政府采購改革思路，綜合評標法又開始被更多人關注。

作為國際通行和首選的最低價中標方式，在我國一直受到低價搶標、低中高結、多次轉包、質量低下等非議。2018年1月，安徽省合肥市望江路上16處BRT公交站臺頂板在大雪中倒塌，造成27人受傷、1人死亡。其中兩個重要原因，一是低價中標，當時該項目招標控制價是1500萬元，而安徽創譽建設工程有限公司以711.58萬余元中標；二是施工單位安徽創譽建設工程有限公司違法層層轉包。2016年，成都、北京、沈陽等地爆出的校園“毒跑道”事件的背后，其原因之一也是中標價格過低。一般性能好又安全環保的塑膠跑道合理價格在300元/平方米左右，但很多項目一味追求低價中標，甚至一些政府部門出臺低于200元/平方米的招標控制價，使不少中標價格低于150元/平方米。第二個原因是隨著2014年住房和城鄉建設部體育場地施工專業承包資質的取消，沒有了門檻的塑膠跑道工程的中標主體五花八門，層層轉包給私人，造成劣質塑膠場地比比皆是。

轉包是指合同承接主體承接業務后，又將其承包的工程建設任務轉讓給第三人，轉讓人退出承包關系，受讓人成為承包合同的另一方實際當事人的行為?！蹲》亢统青l建設部關于印發建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法的通知》（建市規〔2019〕1號）對“承包單位將其承包的全部工程轉給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的”等九種情形作出了明確的規定。最低價中標和多次轉包帶來的危害顯而易見，研究最低價中標和多次轉包存在的問題和對策，具有一定的現實意義和迫切性。

二、問題分析

（一）簡政放權下缺少過渡管理手段

黨的十八大以來，在簡政放權的改革思路下，我國很多領域都取消了單位資質和個人資質，包括招標代理、政府采購、工程咨詢、園林綠化施工資質、體育場地設施工程專業承包企業資質、智能化系統集成資質、勞務資質、物業管理資質，建筑智能化、消防設施、建筑裝飾裝修、建筑幕墻4個工程設計與施工一體化資質等單位資質，招標師、國有企業法律顧問、造價員、價格鑒證師等個人執業（職業）資格，并將大批資質審批和項目審批權限下放。這種“小政府、大社會”的改革思路自然限制了政府權力、減少了市場壁壘、擴大了競爭、降低了市場交易成本、激發了市場活力。但在簡政放權的同時，監管部門缺少過渡監管手段，造成管理盲區。長期以來市場特別是建筑市場依靠單位資質，至少對單位和個人還有資質這個門檻，對單位的資產、技術人員和注冊建造師等有硬性要求，對個人也有個管理抓手。以本文前述的“毒跑道”案例為例，資質取消前，只有取得體育場地設施工程專業承包企業資質的施工單位才能承接施工業務；取消后，制造商、供應商、代理商、施工單位甚至凡是符合《政府采購法》第二十二條規定的單位都可承攬此業務，容易造成市場競爭的無序，中標后很多單位根本無力實施，層層轉包也自然有了市場；低價中標再加上層層轉包，以廢舊塑料為主要原料的“毒跑道”自然進入市場。如何讓行業走出“一管就死”“一放就亂”的怪圈，值得行業關注。

（二）最低價中標成為管理部門對待復雜問題的簡單處理手段

最低價中標相對于綜合評標法中標，類似于高考成績一樣，體現了絕對公平，投標人誰的價格最低誰中標。綜合評標法怎么設置都存在人為因素，都有投標人提出異議、投訴和舉報的情況，最低價中標幾乎沒有投標人“告狀”，也是治療招標采購行業“串通投標”惡疾的良藥，大家都遵守“見光死”和“愿賭服輸”的規則。在“中央八項規定”出臺前，管理部門和業主單位用權的機會相對多一些，夾雜的個人利益多一些，這些單位和部門愿意承擔采用綜合評標法帶來的一定風險?！爸醒氚隧椧幎ā背雠_后，各級紀委加大了對工程建設和政府采購領域的查處力度，管理部門和業主單位特別是管理部門更愿意采用最低價中標，體現了管理部門“用簡單的方法對待復雜問題”的監管思路，值得行業反思。

（三）行業缺少對成本價令人信服的評判標準

長期以來，我國依靠定額來確定工程建設項目施工的建安費用；依靠2000年左右國家發布的指導價費率、以建安費用為基數來確定工程建設項目的工程建設其他費用（如勘察、設計、監理、招標代理、造價咨詢等，雖然2012年以來這些取費標準基本廢止，但行業依然參照采用）；依靠部門和地方定額站定期發布的造價信息來確定部分常用材料的價格，但對于設備、其他材料、非工程類貨物和服務費用并沒有一定的評判標準。在定額領域，我國的人工費一直處于明顯低于市場的水平，隨著建筑技術的改進，材料消耗量逐年下降，但定額消耗量十幾年不變動，而對于造價信息中的材料價格，虛高者居多，建筑行業用材料價格補貼人員費用是行業幾十年來眾人皆知的怪現象，而沒有品牌、型號、檔次的材料價格，實際上并不具有過多的意義。這些不正常的情況讓行業對于成本價格的判斷缺少令人信服的依據，造成超低價報價時無法判別是否低于成本報價。

（四）評標委員會缺少對成本價報價判斷的能力和責任擔當

《招標投標法》和《政府采購法》均有對低于成本價報價的約束機制，《招標投標法》第三十三條規定：投標人不得以低于成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標?！墩袠送稑朔ā返谒氖粭l規定：中標人的投標應當符合下列條件之一：（1）能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；（2）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。評標委員會作為評判低于成本價的一道重要關口，對于減少低價中標的發生起到重要的作用。但在實踐過程中，作為由專家代表和招標人代表組成的評標委員會，在有限的評標時間內往往不會對明顯低于成本報價的投標文件作出否決處理。根據筆者的經驗，產生這一問題的原因一是評標委員會臨時組成，評完標后即告解散，評標委員會成員只有權利，基本沒有責任，權責不對等，出于免責考慮，往往不去對超低價提出質疑；二是臨時拼湊的評標委員會很難有資深的、對評標標的成本價熟知的造價專家；三是出于社會壓力?，F行階段，我國的招標投標和政府采購評標所面對的項目多為政府投資和國有企業投資項目，資金來源多為納稅人資金，評標委員會選擇低價中標比高價中標社會壓力相對更高，這也是“騰訊云1分錢中標廈門政務云”“中國電信1分錢中標海南政務云”等不正常現象屢屢出現的主要原因。

（五）“堤內損失堤外補”的行業潛規則作祟

商人無利不起早，一些無良的最低價中標單位，看中的是中標后的謀利機會。一是低中高結，中標后想方設法去變更設計方案、設備技術參數，讓投標報價時的工程量和單價歸于無效，重新計價，實現低價中標高價結算的目的；二是“堤內損失堤外補”，做造價咨詢的審計單位，看中的不是委托單位支付的造價咨詢費，而是被審計單位許諾的“少核減的分成”，吃了被告吃原告；三是搶占市場和看中衍生服務的機會，如“1分錢中標政務云”的背后，也出自此原因。

（六）標后轉包管理缺位

對于轉包，大都體現在標后管理環節，標前和標中都是以總公司的名義出現的，一般看不出端倪。中標后，經過幾輪轉包實際實施人才漸漸浮出水面，低價中標單位投標承諾與實際投入不一致，產品和原材料品牌、型號、檔次都可能不對應甚至貼牌，標后管理的缺位無疑為最低價中標和轉包敞開了大門。

（七）誠信體系不健全

最低價中標和轉包屬于惡意和違法行為，理應受到法律的嚴懲。但是由于我國的誠信體系不健全，社會上對上述行為多采用見怪不怪的容忍態度，致使很多最低價中標和轉包行為并沒有得到應有的懲處，一些招標人出于害怕毀約以及再次招標影響進度等考慮，采用妥協和“息事寧人”等做法，無疑為不法分子達到謀利目的和下一次“打一槍放一炮”提供了機會。

三、解決對策

（一）“放管服”結合，妥善處理管理過渡問題

建議“放管服”結合，對于單位資質和人員資質取消、權限下放的領域，監管部門應考慮采用現有其他合法資質包含與替代、允許招標時以設置合理技術準入門檻等方式解決這些領域法律監管空白和突然斷檔的過渡期間的監管問題。

（二）理性對待最低價評標

建議遵從《招標投標法》和《政府采購法》的立法原義，對于技術復雜的工程、貨物和服務類項目優先采用綜合評標法，對于重要的設備、材料和機電產品要在品牌、型號、檔次相對明晰且無歧視條款（至少三家以上供應商或制造商滿足）的情況下，采用最低價中標方法。監管部門應保障和服務于采購人合理的意向性采購訴求，而不是沒有投訴就萬事大吉；采購人應樹立主體責任意識，明白招標投標的本質是競爭和擇優，買好買壞最終要采購人接納和承受，而不是只要程序到位和最低價中標就省錢省事。

（三）加強對成本價的核算

建議行業改變傳統的定額計價模式，逐步與市場價格接軌，人工價該提高的提高，材料價和定額消耗量該降低的應降低，材料信息價應與材料品牌、型號、檔次相匹配。建議利用信息技術和大數據手段開展各項成本價的核算工作，拿出一個令人信服的成本數據，以解決行業成本價“公說公有理婆說婆有理”的爭議。

（四）加強評標環節對低價的處理

一是評標委員會組成人員中，專業匹配性要強，以解決評標人員“懂”的問題，應配置具有造價專業的人員，對于部分特殊項目應允許招標人自行選定專家，以解決評標委員會對于成本價評判的能力問題。二是要求評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，有責任要求投標人在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料，投標人不能證明其報價合理性的，評標委員負有將其投標文件作為無效投標處理的責任和義務。

（五）破除行業潛規則

一是參照世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國等做法，對于超低價中標的單位，不受《招標投標法》和《政府采購法》規定的履約保證金不超過中標價10%上限的限制，要求提交額外的履約擔保，并建議要求采購現金（轉賬或電匯）而非保函方式，中標價低得越多，交納的額外保證金成級數增長，讓惡意低價中標者“敬而遠之”；二是事先在招標文件中明確允許變更的上限比例（一般不超過中標價的10%），讓低價中標者“低中高結”無門。

（六）加強標后管理

一是標后對人員進行管理，通過單位注冊人員交納半年以上的“五險一金”對照甄別人員更換的情況；二是對重要的設備材料，開標前可以考慮設置樣品，中標后進行封存，送貨前要再次送樣對照，有需要的，安排送檢合格后方可進貨，到貨后進行開箱檢驗和廠驗后才可使用。

（七）加強誠信體系建設

一是充分利用信用中國、住房和城鄉建設部“四庫一平臺”、中國政府采購網等信用網站，堅決將列入失信被執行人和重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單的失信主體排除在中標目錄之外；二是對于惡意低價中標、掛靠和轉包的投標人和供應商，放任最低價中標的評標專家以及不負責任、違法違規的檢測機構和人員要依法作出嚴肅處理，并且應及時將處理結果公布，應當記錄“黑名單”的，決不姑息；三是落實采購人主體責任，即使招標投標程序無問題，低價中標引發質量問題、安全事故和糾紛的，也要對采購人進行追責。

作者：汪才華

作者單位：江西君和工程顧問有限公司

來源：《招標采購管理》