招標文件編制的常見問題與改進建議
招標文件在招標投標活動中起指導性作用。本文闡述了招標文件的編制原則，通過梳理招標文件中的常見問題，并結合相應的典型案例分析，提出了招標文件編制的改進建議。
一
引言
招標文件既是潛在投標人響應投標并編制投標文件的依據，也是評標過程中評標專家對投標文件進行評審的依據，同時還是招標人與中標人簽訂合同的依據性文件，在整個招標投標活動中起指導性作用，其質量直接關系到項目或設備招標的成敗。在實際工作中，許多招標項目由于招標文件的編制出現問題或存在疏漏而導致重新招標、中標無效、招標失敗，其不良結果重則違法違規，輕則延長招標時間，降低采購效率。通過近幾年的招標實踐，筆者梳理了招標文件編制中的常見問題，并結合相應的典型案例分析，提出了招標文件編制的改進建議，以期推動招標工作高質、高效地開展。
二
招標文件的編制原則
（一）遵守法律規定原則
《招標投標法實施條例》第二十三條規定，招標人編制資格預審文件和招標文件需要遵守“公平、公開、公正和誠實信用的原則”，違反該原則影響資格預審結果或潛在投標人投標的，依法必須進行招標的項目的招標人應當在修改資格預審文件或招標文件后重新招標。
（二）使用招標文件范本
《招標投標法實施條例》第十五條規定，編制依法必須進行招標的項目的資格預審文件或招標文件，應當使用國務院發展改革部門會同有關行政監督部門制定的標準文本。目前適用的標準招標文件范本有：2007年11月頒布的《標準施工招標資格預審文件》和《標準施工招標文件》，2011年12月頒布的《簡明標準施工招標文件》和《標準設計施工總承包招標文件》以及2017年9月頒布的《標準設備采購招標文件》《標準材料采購招標文件》《標準勘察招標文件》《標準設計招標文件》和《標準監理招標文件》。招標文件中的投標人須知正文、評標辦法正文和通用合同條款均應不加修改地直接引用。招標人和招標代理機構應結合招標項目的具體特點和實際需要編制填寫“投標人須知前附表”和“評標辦法前附表”，并可在“專用合同條款”中對“通用合同條款”進行補充、細化和修改。標準文件范本的使用不應過于簡單機械，而應根據項目的具體情況合理選用，無對應標準文件范本的項目，應以標準文件范本為基礎，根據項目的實際情況和具體特點加以修改編制，避免生搬硬套。
（三）符合鼓勵交易原則
鼓勵交易原則即法律對交易中合同的效力最大可能地予以維護，在具體的法律制度設計上，在合理的范圍里，給予交易以最大程度的支持。招標文件在設定與采購產品、合同履行無關或關系不大的條件和要求時，應盡量簡化，簡潔明了，最大限度地減輕投標人無謂的工作量，從而達到減少廢標和招標失敗可能性的目的。
三
招標文件編制中的常見問題及案例分析
（一）資格條件設置不合理、表述不清晰
資格條件設置的主要問題，一是設置資格條件從主觀愿望出發，未充分考慮其必要性和可行性，因條件設置不合理或缺乏必要性導致招標失敗甚至招標文件不合法；二是資格條件的設定表述不夠清晰，過于原則化，難以界定或無明確的材料用于判斷投標人是否滿足要求。
案例1——某設備招標公告中的資格條件是：制造商至少有10年以上投標產品的制造經驗，同類設備在國內外有正常使用的用戶，投標書應附設備制造商近3年國內外用戶清單10家或以上，包括用戶名稱、規格型號、聯系人和聯系電話等信息。該項目招標公告中資格條件設置存在以下不足：一是10年以上制造經驗無明確判定材料，資格審查缺乏標準；二是要求提供用戶清單10家或以上，包括用戶名稱、規格型號、聯系人和聯系電話等信息，實際情況是因聯系電話不全，所列近3年的用戶清單不足10家等原因，導致投標全部被否決；三是制造商至少有10年以上投標產品的制造經驗這一條件，涉嫌排斥潛在投標人。
（二）評標因素的設置過于主觀
評標因素主要從商務、技術、價格及其他方面進行設定。其中商務評審因素的設定存在市場占有率、品牌知名度等指標難以界定或缺乏依據，或多種因素混在一起缺乏統一標準、難以評價等問題；技術評審因素的設定則主要存在缺乏針對性，過于原則化，簡單籠統地以“技術方案”或“總體評價”作為評審因素，且分值設置檔差較大，增加了評標專家的自由裁量權，不利于客觀、公正地進行評審等問題。
案例2——XXX系統項目招標文件中評審因素設置為：投標人組織機構完善、管理體系健全、技術力量充足、行業相關資質和技術認證實力強，相對比較得0~5分（商務）；根據產品綜合性能和指標進行總體評價，優得20~28分，良得10~19分，差得0~9分（技術）。該項目招標文件評審因素的設置不夠科學嚴謹，技術評審因素也違反了“三公”原則，評審專家的自由裁量權過大，對投標人易造成不公平。
案例3——某凈飲水機采購項目招標文件中商務評審因素為 “投標人具備機電安裝工程專業承包二級資質得3分，不具備的不得分”。多家投標人質疑該項評分因素與采購設備以及合同履行關系不大，具有明顯的傾向性，最終本項目因評標因素的設置過于主觀，涉嫌為某個投標人“量身定制”，修改招標文件后重新招標。
（三）實質性要求的設定不切合實際
實質性要求主要體現在程序形式、商務和技術等方面。其中程序形式方面的實質性要求中，投標人提供資質證書原件、財務報表、資信證明、過多的業績證明材料（提供合同的同時，還需要提供驗收報告、檢測報告、用戶證明和用戶評價等材料）、每頁簽字蓋章、逐頁小簽等要求在否決投標原因中占比較大；商務和技術方面的實質性要求未從項目需求的實際出發，將所有商務條款和技術條款全部設置為實質性要求，不允許任何偏離的情況較多出現。條款設置不合理可能導致無意義的廢標和招標失敗。
案例4——某設備采購項目招標文件中的技術要求為：“*投標人提供的設備應是配套齊全、結構緊湊、布局合理的設備，設備要求安全可靠、技術先進、操作簡單、維修方便、能長期高效率工作”。該招標文件要求，對于星號項技術性能指標和參數，投標人須提供公開發行資料或檢測報告作為技術支撐材料，否則投標將被否決。因“結構緊湊、布局合理、安全可靠”等技術性能要求是定性要求，不適合定量考核，均不太可能提供公開資料和檢測報告進行佐證，因此該條技術條款不宜設置為實質性要求。只有站在投標人的角度設定有關要求，才能切合實際。
四
改進建議
（一）投標人資格條件的設定
1.建議資格條件的設置主要以資質條件和營業范圍為主
資質條件的種類主要有：實行生產制造許可證制度的產品，需要有關部門頒發的許可證，保密資質，軍工產品生產制造許可證，工程勘察、設計、施工和監理資質等。設置資質條件應準確表述資質名稱及審批部門，以免引起歧義。資質類條件不應設置為評分因素，也不能在“供貨要求”中設定為星號項，而應作為資格條件在招標公告和投標邀請書中明確，并且不能惡意通過提高或者限制門檻來排斥潛在投標人。
2.必要時可設置業績條件
具有類似項目、設備的業績，通常針對特殊項目或設備，對于通用設備、成熟產品通常不設置業績資格條件，但可作為評分因素。設置業績條件時應注意以下幾點：一是對同類項目業績、類似項目業績的界定應盡量清晰準確；二是業績要求提交的證明材料應以合同為主，確有必要時，可以增加驗收報告、用戶證明等；三是對業績的合同額要求不應脫離項目實際或與項目合同估算額偏離過大，否則將被視為以不合理條件限制和排斥潛在投標人；四是不得以特定區域或特定行業的業績、獎項作為加分條件，但可以將獎項的級別或業績的規模按梯度進行評分。
3.質量體系等各種認證
通過質量體系等各種認證屬于企業為了增強市場競爭力而采取的自我提高、自我完善措施，并不屬于準入條件，通常情況下不作為資格條件，尤其是在允許代理商投標的情況下，此類條件易造成代理商資格條件不符合要求。因此，將其作為評分條件更為合適。
4.財務報表
財務狀況反映的是企業的總體狀況，與具體產品的技術性能和產品質量并無直接關聯。將財務要求作為資格條件，要求投標人提供企業近兩年甚至三年的財務會計報告（包括資產負債表、利潤表、現金流量表以及會計報表附注），實際招標中因投標人未能按照招標文件要求完整提供財務資料、資格評審未通過而否決其投標的情況屢見不鮮。因此通常情況下不建議將財務報表設置為資格條件。
（二）評審因素的設置
1.商務評審因素
商務評審因素是對投標人履約能力的評價，主要從三個方面進行評判：一是財務、資信、人員、通過認證和經營情況等方面；二是對招標文件商務條款的響應程度，如交貨期、質保期和付款條件等；三是完成類似產品或項目的業績情況。
2.技術評審因素
技術評審因素是對項目或設備的性能指標及服務能力的評價，主要評審內容有：技術方案評價、對投標設備的整體評價、投標設備技術性能指標的響應程度以及對投標人技術服務和質保期服務能力的評價。技術評標因素的設置應有針對性，對產品開發、研發類項目，應以技術方案為主，重點關注方案的技術架構、技術手段、技術措施和技術途徑，實現技術性能指標的可行性、可靠性以及企業業績、項目團隊水平和開發、研制工作方案等，不宜比較和評價具體的技術指標和技術參數；對通用產品和成型產品，則不應將技術方案作為評審因素，也不宜評價項目團隊和人員配備情況，應在對設備整體評價的基礎上，重點以產品關鍵性能、主要技術指標和產品質量作為評價依據，充分體現不同產品的個性化差異。上述案例2中技術評審因素設置不合理，改進方法為拆分、細化評審因素，減小分值檔差。如對投標人的實施方案（包括供貨周期、安裝、調試、驗收、培訓和售后服務等）進行對比和評議，優得8~10分，良得5~7分，一般得1~4分。
（三）實質性要求的設定
1.程序形式上的實質性要求
應本著鼓勵交易原則，從避免無謂的廢標、招標失敗、減少投標人工作量、重復性工作和投標成本、減少社會資源浪費的角度出發，如非確實需要，盡量減少設置。如業績證明材料的要求（貨物、服務類）：提供2019年至今已完成的與本項目類似的項目合同/協議復印件，包括合同/協議首頁、合同/協議關鍵頁和合同/協議蓋章頁；資質類文件的要求：提供加蓋公章的營業執照、資質證書、質量體系認證證書復印件。
2.商務方面的實質性要求
從項目需求的實際出發合理設置。交貨期：應根據項目建設總規劃和設備制造周期合理設置，國內設備采購通常設置為實質性要求，國際設備采購通常允許偏離；付款方式：通常設置為實質性要求；質保期：建議設置為實質性要求；合同價格：通用設備、制造周期短的設備，應設置為固定總價合同，非標設備、制造周期較長的設備，應設置可調價格合同。
3.技術性能指標的實質性要求
技術性能指標的實質性要求不宜設置過高過多，應為滿足基本需求所必須達到的技術性能指標，且有足夠數量的投標人參與競爭。對于通用產品，應為投標人公開發布的樣本、資料中普遍能夠顯示和體現的參數和指標；設置為實質性技術性能指標和參數的，應是具體量化的內容，原則性的要求不應設定為實質性條件。
五
結語
通過近些年的招標工作的實踐與發展，招標人與招標代理機構緊密協同，招標文件的編制質量有了明顯改善，招標質量和效率得以提高。每個招標項目都有自身的特點，需要從各項目的實際情況出發，科學、合理地編制切合實際的招標文件，為招標活動的開展打下堅實的基礎。
作者：郭衛潔
作者單位：中國電子科技集團公司第十研究所
