招標投標作為PPP項目建設中的關鍵一步，直接決定項目建設成功與否。本文基于實踐總結了軌道交通PPP項目招標流程，對該類項目與常規項目做了比較，分析其招標過程存在的問題，提出了相應對策，以期通過和業界交流更好地發揮PPP的作用。

一

軌道交通PPP項目招標流程

軌道交通PPP項目招標基本流程可分為資格預審階段、招標階段、確認談判階段。

1. 資格預審階段

資格預審階段具體操作如下：①先根據項目需求準備資格預審文件，在指定的政府采購信息發布平臺上發布資格預審公告，邀請社會資本機構參與資格預審；②發售資格預審文件；③資格預審文件澄清答疑；④社會資本機構在資格預審申請文件提交截止時間前提交相關資料；⑤資格評審小組按照客觀、公正、審慎的原則，根據資格預審文件規定的程序、方法和標準對社會資本機構提交的申請文件資料進行評審；⑥評審完成后發出資格預審結果通知書；⑦有3家及以上社會資本機構通過資格審查時，提交資格預審評審報告至財政部門備案。當通過資格預審的社會資本機構不足3家時，需重新組織資格預審。若重新組織資格預審后，通過資格預審的社會資本機構仍不足3家時，則依法變更采購方式。

2.招標階段

招標階段操作流程為：①向3家及以上通過資格預審的社會資本機構發出投標邀請書；②發售招標文件；③招標文件澄清答疑；④社會資本機構在投標文件提交截止時間前提交投標資料；⑤公開開標；⑥評標委員會和招標人按照公開、公平、公正的原則，依據招標文件規定的評標標準和方法對投標文件進行評審；⑦提交評標報告和中標候選人名單及排序。需要注意的是，在此階段實際投標人少于3家時，需要重新招標。若重新招標后實際投標人仍少于3家時，則依法變更采購方式。

3.確認談判階段

中標候選人名單及排序出來后，操作流程如下：①招標人按照排名依次與中標候選人進行確認談判，確定預中標、成交社會資本；②簽署談判備忘錄；③公示預中標、成交結果和項目合同文本；④公告中標、成交結果，同時發布中標、成交通知書；⑤與成交社會資本機構簽訂經本級人民政府審核同意的PPP項目合同；⑥成立項目公司，并與實施機構重新簽署PPP項目合同或簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同；⑦進行備案和發布PPP項目合同公告。

二

軌道交通PPP項目與一般項目招標的對比

軌道交通PPP項目與一般項目招標比較，存在以下幾個方面的不同。

1.招標投標主體

軌道交通PPP項目的招標人是政府部門，投標人是與政府部門進行PPP項目合作的社會資本機構，是項目的投資人和長期經營者。而軌道交通一般項目的招標人是軌道交通集團，投標人是工程承包商或設備、服務供應商。

2.招標標的

軌道交通PPP項目最初往往沒有具體工程方案，只是說明項目應滿足的需要和性能標準，其著眼點是項目提供的產品或服務，不是項目本身。而軌道交通一般項目招標會詳細列出項目范圍、工程要求等，其著眼點是項目本身。

3.招標目的

軌道交通PPP項目的招標目的是尋找合作伙伴，通過合作共同進行項目融資、設計、建設與運營，實現物有所值。而軌道交通一般項目的招標目的是尋找合適的工程承包商或設備、服務供應商，以更低的價格更快更高質量地完成項目建設。

4.招標啟動時間

軌道交通PPP項目招標啟動時間相對一般項目較早。PPP項目在完成物有所值評價和項目實施方案批準后，即可通過招標選擇合作伙伴。而一般項目只有滿足以下條件才能進行招標：①招標人依法成立；②初步設計及概預算經過批準；③資金來源已落實；④招標需要的設計圖紙和技術資料已完成。

5.招標范圍

軌道交通PPP項目招標范圍一般包括融資、建設、運營、移交整個流程，招標范圍更廣；而一般項目僅局限于建設階段的施工招標，范圍相對較窄。

6.招標方式

軌道交通PPP項目采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判及單一來源采購五種方式；而一般項目主要以公開招標和邀請招標為主。

7.招標流程

軌道交通PPP項目與一般項目招標流程方面的差異主要為以下幾點：①PPP項目實行的是資格預審，而一般項目的資格審查可采用資格預審也可采用資格后審，資格預審并非前置程序；②PPP項目實施機構有自行選定評審專家的權利，但選定的評審委員會中至少包含1名財務專家和和1名法律專家，而一般項目的評審專家是從綜合評標專家庫中隨機選取產生，且財務專家和法律專家不是強制要求；③PPP項目招標時必須組織所有潛在社會資本機構參加現場考察和答疑，而一般項目招標現場考察和答疑并非必經程序；④PPP項目評審結束后有談判環節，而一般項目無談判環節；⑤PPP項目根據評審排名次序進行談判，率先達成一致的候選投標人成為中標人，而一般項目是經評審排名第一的投標人即成為中標人；⑥PPP項目招標后需將招標合同在指定的政府采購信息發布平臺上進行公示，且公示時間不得少于5個工作日，而一般項目招標并沒有將合同文本進行公示的規定。

8.監管方式

軌道交通PPP項目金額大、后期監管鏈條長，需采用市場化手段引入第三方擔保機構進行后期監管；而一般項目后期監管為常規的行政監管，并不會引入第三方擔保機構進行監管。

三

軌道交通PPP項目招標過程中存在的問題及對策

1.法律法規方面

財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）以及《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》中明確，PPP項目適用《政府采購法》，按照《政府采購法》規定程序選擇社會資本。而根據《招標投標法》中的相關規定，采取政府和社會資本合作模式的工程建設項目，達到規定規模標準的，選擇社會資本方必須進行招標。這導致此類項目在實際操作時面臨選擇在哪部法律框架下進行操作的困惑。筆者認為，關于PPP項目招標，國家和地方法律法規都有所涉及，但尚未形成健全的制度體系，實際操作時只能摸著石頭過河。此外，由于法律體系的不健全，PPP項目涉及的政府相關部門如何分工與協作也不明確，經常出現多頭領導和推卸責任的問題，需要立法機關針對PPP項目出臺更加嚴謹的法律制度，避免法律之間相互沖突，形成PPP項目健全的法律體系和可實施的具體框架模式。

2.PPP專業人才方面

在PPP項目招標投標過程中，各參與方對其認知容易停留在傳統工程項目的范疇內。對招標方而言，往往把PPP項目僅作為融資手段，容易導致只關注融資成本、建設周期、付費總金額、付費節點等傳統指標，而對PPP項目核心要素如運營績效考核、風險控制和回報機制不關注或關注較少。而對投標方而言，也經常出現只把PPP項目的工程施工作為操作重心，往往只關注PPP項目的施工利潤，對如何通過運營產生收益以及能產生多少運營收益沒有概念。究其原因，主要是由于投標方大多是工程施工企業轉型而來，缺少前期工程投融資策劃及后期運營人才隊伍導致。面對招標投標各方對PPP認知存在偏差的問題，建議地方政府做好PPP人才隊伍培養頂層設計與實施。地方主管部門可出臺PPP專業人才資格認證制度，同時建立和完善內部培養與外部人才引進相結合的機制，實現PPP人才梯隊的建設，進而推動PPP行業標準的建立。

3.評標專家方面

PPP項目招標投標過程中，由于評標風險較高且主管部門限定了評審費用的上限，因此部分行業的專家評審意愿較弱，造成評標專家數量欠缺。因為評標專家數量欠缺，又導致評標專家專業無法細化設置，這就造成實務中需要A專業的評標專家，卻抽取了B專業的評標專家，最終形成“專業不對口、外行審內行”的尷尬局面。建議建立PPP評標專家履職責任的激勵和獎罰機制，吸引專業人才入庫，保障庫內評審專家數量。同時對專家庫的專業分類標準進一步補充和細化，保證抽取專家的專業對口性。

4.評價標準方面

由于PPP項目合同期限長，對投標單位的要求與一般建設項目不同，因此具備條件的單位有限。PPP項目的招標文件中，往往對投標單位資格審查的條件設置相對較寬，評標時只注重融資建設運營方案的好壞，缺少對投標單位履約能力、社會責任等影響合作效率、效果因素的評價，而合作效率、效果直接影響項目是否能實現預定方案。評標時憑經驗確定各方案的得分主觀性較強，不夠科學。建議地方PPP項目主管單位建立和完善PPP項目科學評價指標，形成科學評價體系，從而不斷減少和規避上述問題。

四

結語

當前，我國各省市軌道交通蓬勃發展，項目建設如火如荼。在這個過程中會有越來越多的軌道交通PPP項目出現，希望本文可以為各地軌道交通PPP項目的招標投標過程提供一定的借鑒和參考。

原創 招標采購管理 中國招標投標協會 

作者：李 飛

作者單位：重慶市軌道交通集團