編者按：

隨著網絡強國、大數據等戰略的深入實施，從最初的無紙化辦公到電子政務，到“互聯網+”模式，再到數字政府，政務軟件應用為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐。近年來，政務軟件的功能點增多、規模擴大、復雜度提高使得開發成本逐漸升高。但企業在軟件開發中仍存在財務人員參與度低及成本估算方法不科學等問題。文章引入基于荷蘭軟件度量用戶協會NESMA方法，在業財融合下結合行業標準以及企業情況進行政務軟件成本度量案例實踐分析，量化了政務軟件成本預算，提升了企業精細化管理水平。

2022年我國政府發布了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，文中指出“主動順應經濟社會數字化轉型趨勢，充分釋放數字化發展紅利，進一步加大力度，改革突破，創新發展，全面開創數字政府建設新局面”。中商產業研究院報告指出，2014年以來，我國政務軟件市場規模不斷增長，2018年開始至今保持平穩增長，2021年我國政務軟件市場規模達3967億元，同比增長7.74%。中商產業研究院預測，2022年政務軟件市場規模將達4262億元。由此可見，我國政務軟件行業保持快速、健康發展態勢。在競爭激烈的市場中，有效地估算成本、控制成本是企業管理的核心。為適應這一發展，工業和信息化部在發布的行業標準《軟件研發成本度量規范》中對軟件研發成本度量工作做出明確說明，財政部在《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》中明確指出了業務與財務融合，即業財融合的迫切性，政務軟件企業在業財融合下的政務軟件成本度量成為企業管理的核心。科學有效地度量投標階段成本是業財融合下管理會計實踐和經營管理層決策管理的重要組成部分。

一

政務軟件成本度量的現狀

（一）政務軟件開發的特點

政務軟件開發是加快政府數字化改革的關鍵，其特點如下。

第一，定制化程度高，可復制性低。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要指出，“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率”。各政府部門對所需軟件的需求各不相同，通用性差。且在當前互聯網信息時代下，線下與線上相結合的服務形式已經落實到多個領域中，給我國政務帶來諸多影響。

第二，智力密集，專業化強。政務軟件開發和信息技術業一樣，都屬于智力密集型產業，要求軟件研發人員專業化。此外，政務軟件在前中后期的開發中，涉及不同專業的人員和技術。對企業而言，軟件產業兼有知識密集型產業和人力密集型產業的雙重特點，其研發成本高。

第三，需求變更，溝通成本高。軟件公司與政府部門需要反復溝通需求，通過軟件信息技術滿足客戶需求，還要對項目的實用性和有效性進行分析，最終提出系統的解決方案。在開發前，委托人對軟件需求不一定清晰。同時，在開發過程中，委托人經常會增加新需求，或者新增功能點，也可能推翻前面的建設內容，對企業造成的開發成本增加，往往高于預估值。

（二）政務軟件成本度量范圍

政務軟件成本是指完成指定軟件開發所需的全部成本，涵蓋了從立項到項目交付整個過程中的需求分析、設計開發、集成、測試、試運行及項目管理、配置管理、質量保證等所有活動。從財務角度對其開發費有以下分類：硬件購置費、軟件購置費、人工費、培訓費、通信費、基本建設費、財務費用、管理費用、材料費、水電氣費、專有技術購置費、其他費用等。從軟件項目生命周期角度可以分為開發成本（軟件開發成本、硬件成本、其他成本）和維護成本（運行費用、管理費用、維護費用）。

因為財務和生命周期的視角不同，以及軟件行業屬于智力密集型，會形成不同內容的成本估算，所以本文提出從業財融合角度出發，將政務軟件成本分為直接或間接成本，它們各自又分為人力成本和非人力成本。

直接人力成本是指項目組所有的人力資源（包含支持人員）費用，如工資、獎金等。

直接非人力成本是指直接發生的人力以外的費用，如辦公費、差旅費、培訓費等。

間接人力成本是指非項目組的人力費用分攤，如研發部門經理、產品規劃人員等的工資、獎金。

間接非人力成本是指服務于整體研發活動的非人力成本分攤，如研發場地的水電費、房租、折舊分攤等。

二

政務軟件項目成本控制問題

從軟件公司的視點考慮，政務軟件項目中的成本問題主要在投標的前后期，從估算成本到控制成本，以及決算成本。

（一）財務人員參與程度偏低

政務軟件在交付周期過程中，財務人員進行成本預算、成本決算，在招標投標階段，還發揮估算軟件造價、過程監督的職能。目前，軟件公司開發的政務軟件都需經過政府采購程序，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第60條指出，“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理”。

目前，在招標投標過程中，由項目經理或者銷售負責人起主導作用，而財務人員在整個政務軟件開發周期中的參與程度低，導致在成本預算、決算及軟件造價管理中，出現預估毛利和實際毛利偏差值高的問題。還會出現為拿下訂單，在政府采購或者商談階段低價沖標，出現“累死自己、餓死同行、坑死業務”的情況，嚴重的還會被記錄到誠信負面清單。財務人員擁有第一手的數據，可保證預估數據的準確性，并且在財務人員的全程參與下，才能保證決算數據的可靠性。

（二）估算方法缺乏科學性、可信度

在政務領域軟件成本度量計算通常采用倒推反算、依靠專家經驗或者主觀判斷等常規評估方法。

根據預算反推成本。顧名思義，如一個軟件項目預算是500萬元，開發單價2萬元/人月，再根據經驗判斷需要200人月，則成本度量值為400萬元。把400萬元的預算逐級拆到各相關部門，把拆分的金額作為對應的成本預算。在管理會計中，倒推法側重于分配預算，忽視了計劃與軟件工作相匹配。

專家決策法。在實際工作中，該方法使用普遍，尤其在缺少量化及歷史數據的情況下，該方法尤其有用。但是專家“專”的程度、面對新產品以及對項目的理解是成本估算的不確定因素，該方法不能完全滿足客觀評價軟件成本的管理要求。

WBS（工作分解法）結合了類比法，引申出了代碼行評價法。WBS在項目管理中角色重要，基本思路是把整體拆分成模塊，自上而下，由粗到細進行內容分解。根據人員的經驗，判斷拆分后的模塊或者功能的所需標準。實際工作中，還結合了專家法，先是內部專家評估，然后外部專家再根據內部專家的結果做最后估算。代碼法和WBS類似，根據拆分后功能點的代碼數確定工作量。

三

NESMA方法在政務軟件項目中的應用與分析

（一）NESMA方法的引入

《管理會計應用指引第304號——作業成本法》中第七條指出，“企業應成立由生產、技術、銷售、財務、信息等部門的相關人員構成的設計和實施小組，負責作業成本系統的開發設計與組織實施工作”。NESMA法在實操中和作業成本法中的“作業消耗資源、產出消耗作業”原則吻合度高。NESMA全稱是Netherland Software Metrics Users Association,荷蘭軟件度量用戶協會，其在很多領域提供客觀獨立度量數據。如軟件項目估算、軟件基準數據等。和其他功能點相比，其優點在于易用性、適用范圍以及用戶廣泛性。

NESMA在估算方法上有三個級別的選擇。

一是指示功能點計數，指在軟件進行度量時，僅識別軟件需求中的數據功能，之后將識別后的數據帶入公式算出未調整功能點數量，最后計算目標軟件的功能規模大小。

二是估算功能點計數，適用于已能夠識別出軟件每一個功能部件的功能需求，數據功能部件采用低級復雜度計量，事務功能部件采用中級復雜度計量。

三是詳細功能點計數，通過對每一個功能項的復雜度的識別，以高、中、低三個級別確定復雜度。

在招標投標階段，整份招標文件中的項目需求比較粗略，為此本文采用第一種指示功能點計數進行描述及分析，其算式是：UFP=35×ILF+15×EIF。

UFP：未調整的功能點數，單位為功能點；ILF：內部邏輯文件數量，單位為個；EIF：外部接口文件數量，單位為個。

在投標階段評估政務軟件成本主要是估算投入和回報值，還需考慮膨脹系數。以項目合同簽署時所采用的軟件業務需求的說明書作為衡量標準，大部分政務軟件項目類型所對應的需求膨脹系數介于10%~40%之間。在各省的政府采購網中，政府部門在進行軟件采購時通常明確注明最高限價。如果軟件開發方在成本評估過程中所得的結果超過最高限價，有時會為了爭取機會，則忽略需求膨脹因素。

（二）在政務軟件項目中的實例應用

以某地區的疫情防控系統建設項目為例，說明應用NESMA的指示功能點計數方法分析。

某地區為切實抓好疫情防控工作，需要開發疫情防控系統。投標方接到項目后，應對需求內容進行評審確認，明確項目范圍和邊界，并結合自身經驗和項目實際情況整理出功能清單及對應功能點數。本項目屬于新開發項目，“社會治理全域感知系統”“基層治理綜合信息平臺”“國家政務服務平臺”為該地區疫情防控系統提供接口服務。

1.規模估算

按照指示功能點計數方法進行計數。

經計算：UFP=620FP

該系統屬于中小規模的系統，因此選擇調整因子為1.0。

調整后的功能點=620×1.0=620（FP）

計算調整后的軟件規模，因為在招標階段，規模變更因子選擇1.5。

調整后的軟件規模 S=620FP× 1.5=930FP

2.工作量估算

工作量估算采用《2021年中國軟件行業基準數據（CSBMK®-202110）》全行業軟件開發生產率基準數據。

軟件因素調整因子包括規模調整因子、業務領域調整因子、應用領域調整因子、質量要求調整因子。根據國標，查表獲得軟件各調整因子。

因為是招標階段，開發調整無法確定，默認取值RDF=1。

計算調整后的估算工作量AE，按照每人月176人時折算。

上限=12.52×930×0.94×1=10945（人時），即62.19人月。

標準值=7.04×930×0.94×1=6154（人時），即34.97人月。

下限=3.97×930×0.94×1=3471（人時），即19.72人月。

參考取值《2021年中國軟件行業基準數據（CSBMK®-202110）》，D 類城市軟件開發人月費率2.13萬元（包含直接人力和間接人力成本）。

預算成本上限=62.19×2.13= 132.46（萬元）

預算成本標準值=34.97×2.13= 74.49（萬元）

預算成本下限=19.72×2.13=42（萬元）

2021年軟件行業毛利率為12.50%，基于預算成本標準值，報價應在74.49萬元至83.8萬元。該項目的預算上限是80萬元，因此報價設置在74.49萬元至80萬元之間才能實現盈利。另外，對軟件開發企業而言，軟件回報信息的表現形式多樣化，通常是經濟效益、管理效益和社會效益。該項目盈利空間低，但是社會效益高，在新冠肺炎疫情防控中發揮重要支撐作用。

四

結束語及展望

結合NESMA軟件成本度量法，成本管理的重心下移到項目部的技術和財務部門，成本管理活動落到實處，改變了財務部門僅發揮核算作用的現狀，有利于制定更靈活的投標策略，提高中標幾率，也為中標后指導項目成本管理提供新思路，提高了效益空間。

在采用NESMA軟件成本度量法時，還需提升應用的可靠性及真實性，加強企業自有的基準數據庫建設。量化管理水平的高低是衡量一個組織成熟度水平的重要標志，也是衡量一個行業能否走向成熟的重要指標。工業和信息化部信息化和軟件服務業司發布了《基于基準數據的軟件項目成本評估技術》，適用普遍。以財務部門為中心，以項目技術為輔，建立符合行業特色、企業特性的基準數據庫，定期對度量目標進行驗證和修訂，只有符合質量要求的數據，才能體現企業自身的效率和成本費率，保證數據質量可信。

作者及作者單位：譚裕儒，浙江匯信科技有限公司；何丹妮，浙江大學微納電子學院

來源：《招標采購管理》2023年第2期