原件“暫時性丟失”案例引發(fā)的“原件公開審核后當(dāng)場退還”建議
公開、公平、公正和誠實信用原則是招標(biāo)投標(biāo)活動必須遵循的最基本原則，《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條在規(guī)定上述原則時，將公開列為首位。“人民的辯護(hù)律師”路易斯·布蘭代斯大法官有一句名言，“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”（Sunlight is the best disinfectant，Electric light is the best police），由此可見，公開的重要性和重大意義。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十八條中又規(guī)定，“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保證評標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行”。于是在公開的招標(biāo)投標(biāo)活動中就出現(xiàn)了一個保密的、不公開的評標(biāo)環(huán)節(jié)。由于評標(biāo)委員會的工作處于一個相對封閉的環(huán)境，即使有監(jiān)控，也難免存在死角，且對監(jiān)控音視頻的調(diào)取和逐幀審查需要耗費大量的人力、物力等社會資源，并需要非常有經(jīng)驗的專業(yè)人員（如刑事偵探）反復(fù)查看才可能發(fā)現(xiàn)人為作弊的蛛絲馬跡，而且即使被發(fā)現(xiàn)，也可以被輕易地解釋為疏忽大意。因此，評標(biāo)環(huán)節(jié)的保密和不公開存在著影響整個招標(biāo)投標(biāo)活動公開、公平、公正和誠實信用原則的可能性。
一、案例簡介
某項目在評標(biāo)過程中，投標(biāo)單位較多，競爭激烈，且需要審查原件的類別和數(shù)量也較多，其中至少有兩家投標(biāo)人的商務(wù)客觀分非常接近，但不知出于什么原因，某個具有較大競爭優(yōu)勢的投標(biāo)人的一份原件在評標(biāo)現(xiàn)場“暫時性”遺失，詢問投標(biāo)人，答復(fù)確實提交了原件，但多位評委在對該投標(biāo)人的原件資料袋及其附近仔細(xì)查找后均未找到，于是按照沒有原件進(jìn)行商務(wù)評分，導(dǎo)致該投標(biāo)人的商務(wù)客觀分偏低，并且也影響到了評標(biāo)專家對其投標(biāo)技術(shù)方案主觀分的評價。但最后在全部打分已經(jīng)完成、評標(biāo)排名已經(jīng)確定以及正待專家簽名和打印評標(biāo)報告的時候，有人發(fā)現(xiàn)該投標(biāo)人的原件被夾在了一個投標(biāo)文件中……
二、案例分析
以上是一個原件在評審現(xiàn)場“暫時性丟失”的真實案例，出于評標(biāo)專家的保密規(guī)定，無法透露更多的具體細(xì)節(jié)。實踐中，很多評標(biāo)專家在審查商務(wù)評分的原件時經(jīng)常會碰到這樣的情況：某個在商務(wù)評分項目中要求提供審核的原件明明在投標(biāo)文件中有復(fù)印件，且該原件的名稱也在原件清單的目錄中，但在沒有任何密封的、可以任意開合的放置原件的袋子中就是找不到該原件，個別有責(zé)任心的評標(biāo)專家會要求招標(biāo)代理機構(gòu)向投標(biāo)人澄清是否存在原件，而在多數(shù)情況下特別是在封閉區(qū)評標(biāo)時，封閉區(qū)管理人員的答復(fù)往往是以評標(biāo)專家自己看到的為準(zhǔn)。
由此就暴露出專家審查原件的一個制度漏洞，即專家手中翻動審查的原件存在著因某種原因而與投標(biāo)人提供的原件不一致的可能性，究其原因可能是在原件移交的過程中遺漏丟失，也可能是在移交過程中被人為做手腳而極難甚至根本就不會被發(fā)現(xiàn)，無論何種原因，都將導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果的“客觀分不公正”。
上述案例中的情況僅是偶然被發(fā)現(xiàn)，有可能是孤例，但也有可能存在其他類似的案例事實上已發(fā)生并影響到了評標(biāo)結(jié)果，只是由于評標(biāo)環(huán)節(jié)保密和不公開，導(dǎo)致“客觀分不公正”無人所知。
三、作者建議
上述案例揭示出招標(biāo)采購實操中由專家審查原件存在著“客觀分不公正”的制度漏洞,其很容易被人為利用卻難以被發(fā)現(xiàn)，即使偶然被發(fā)現(xiàn)，也很難追責(zé)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在實操中嚴(yán)格執(zhí)行五個步驟以有效堵住該漏洞，并建議條件允許時“原件公開審核后當(dāng)場退還”。
1．避免“客觀分不公正”應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行五個步驟
在政府采購的招標(biāo)文件中，如果評分規(guī)則中設(shè)置了在資格和商務(wù)評分項目上要求投標(biāo)人提供原件備查或核查，投標(biāo)人提供的原件將經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手移交，而在每次轉(zhuǎn)手移交時往往并不核實每一個原件并簽署移交文件。同時，投標(biāo)人所提供的原件也不被密封，很容易造成在有機會接觸到原件的每個環(huán)節(jié)中都有可能出現(xiàn)原件的隱匿、丟失或“暫時性遺失”的情形，即使原件原封不動地進(jìn)入封閉評標(biāo)區(qū)，也有可能在到達(dá)評標(biāo)專家手中后發(fā)生改變，這種客觀存在的原件被改變的可能性很難避免會被用心不良之人利用。
針對上述情形，筆者建議，應(yīng)通過嚴(yán)格執(zhí)行五個步驟把控好原件移交程序。
第一步，投標(biāo)代理人將原件交給代理機構(gòu)的指定接收人，該指定接收人在接收原件時逐項將原件與原件清單進(jìn)行核對，并逐項簽字確認(rèn)。
第二步，代理機構(gòu)的指定接收人將原件移交管理評標(biāo)封閉場所的指定接收人，管理評標(biāo)封閉場所的指定接收人在接收原件時逐項將原件與原件清單進(jìn)行核對，并逐項簽字確認(rèn)。
第三步，管理評標(biāo)封閉場所的指定接收人將原件移交評標(biāo)委員會的指定接收人，評標(biāo)委員會的指定接收人逐項將原件與原件清單進(jìn)行核對，并逐項簽字確認(rèn)。
第四步，評標(biāo)結(jié)束后，評標(biāo)委員會的指定接收人將原件移交給管理評標(biāo)封閉場所的指定接收人再由管理評標(biāo)封閉場所的指定接收人移交給代理機構(gòu)的指定接收人，或者評標(biāo)委員會的指定接收人將原件直接移交給代理機構(gòu)的指定接收人，每一步移交程序均需逐項將原件與原件清單進(jìn)行核對，并逐項簽字確認(rèn)。
第五步，代理機構(gòu)的指定接收人將原件退還給投標(biāo)代理人，逐項將原件與原件清單進(jìn)行核對，并逐項簽字確認(rèn)。
上述五個步驟雖然較為煩瑣，但也只有如此嚴(yán)格，才能避免“客觀分不公正”情況的發(fā)生。
2．原件公開審核后當(dāng)場退還
從上述五個步驟可以發(fā)現(xiàn)，原件移交環(huán)節(jié)是一個有始有終的閉環(huán)，第一個步驟和最后一個步驟都發(fā)生在代理機構(gòu)的指定接收人與投標(biāo)代理人之間，既然這樣，在條件允許時不妨簡化原件移交的流程，建議原件公開審核后即當(dāng)場退還，具體操作如下。
在投標(biāo)截止時間前接收密封的投標(biāo)文件，公開唱標(biāo)后公開審核招標(biāo)文件在資格和商務(wù)評分項目上需要提供的原件，招標(biāo)文件對照評分項目事先列出一個需要提供原件的目錄清單，根據(jù)目錄清單逐一落實投標(biāo)人是否提供了原件以及所提供原件的對應(yīng)分值。原件公開審核可采用兩種優(yōu)先順序的方式：
第一種，投標(biāo)人順序優(yōu)先。
按照簽到順序或者隨機抽取等規(guī)則設(shè)定公開審核原件程序的投標(biāo)人順序，采購人按照順序分別召集投標(biāo)人代表，按照招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單順序要求投標(biāo)人代表當(dāng)眾逐一呈送，采購人進(jìn)行審核并向其他投標(biāo)人代表展示，并在招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單中逐項標(biāo)注并由投標(biāo)人簽字確認(rèn)。投標(biāo)人順序優(yōu)先方式適合于投標(biāo)人數(shù)量較少而招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單較多的招標(biāo)項目。
第二種，招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單順序優(yōu)先。
為進(jìn)一步體現(xiàn)公開原則、便于投標(biāo)人之間互相監(jiān)督且有效彌補采購人代表審核原件經(jīng)驗的不足，按照招標(biāo)文件設(shè)定的原件目錄清單順序，要求各投標(biāo)人代表同時提供同一目錄清單中的原件并相互比較，原件確認(rèn)無誤后投標(biāo)人簽字確認(rèn)。
在原件公開審核環(huán)節(jié)如果發(fā)生對原件真實性和有效性的質(zhì)疑，可啟動以下處理程序：
第一，采購人、代理機構(gòu)或任一投標(biāo)人均有權(quán)對某一投標(biāo)人原件的真實性和有效性提出質(zhì)疑，質(zhì)疑可先口頭提出再書面補充質(zhì)疑理由。
第二，被質(zhì)疑人進(jìn)行口頭或書面解釋，采購人、代理機構(gòu)和其他投標(biāo)人均認(rèn)可其解釋的，標(biāo)注為提供的原件有效并核定其相應(yīng)的分值。
第三，質(zhì)疑人不認(rèn)可其解釋的，質(zhì)疑人書面提交質(zhì)疑理由，連同被質(zhì)疑人的解釋備注在該投標(biāo)人原件公開審核的結(jié)論報表中，由評標(biāo)委員會裁定。
第四，被質(zhì)疑人不解釋的，可當(dāng)場宣布撤回該原件，視同未提供。
原件公開審核后，當(dāng)場退還投標(biāo)人代表。
采用“原件公開審核后當(dāng)場退還”制度設(shè)計，有四方面的優(yōu)點：一是避免了前文所述五個步驟煩瑣的原件移交程序。二是原件公開審核便于同業(yè)相互監(jiān)督，可最大程度地保證原件的真實性。三是評標(biāo)專家根據(jù)原件公開審核的結(jié)論報表進(jìn)行資格性審查和商務(wù)評分，提高了商務(wù)客觀分的評分效率，可在較為有限的評標(biāo)時間內(nèi)將更多的精力用于投標(biāo)人技術(shù)方案等主觀分的比選上，最大限度實現(xiàn)評標(biāo)專家的專業(yè)價值。四是符合電子政務(wù)的發(fā)展趨勢。越來越多的證明材料不再提供或者不再需要提供實體介質(zhì)的原件，往往僅需提供電子證明或者通過網(wǎng)絡(luò)查詢即可驗明真?zhèn)危^的“原件”可能僅是一個二維碼，這些“原件”的審核無法在評標(biāo)封閉區(qū)進(jìn)行，只能在場外公開審核。
公開招標(biāo)有一個重要的環(huán)節(jié)就是唱標(biāo)。唱標(biāo)是開標(biāo)環(huán)節(jié)投標(biāo)人向招標(biāo)人提供投標(biāo)文件后，招標(biāo)人把投標(biāo)人的貨物、工程或服務(wù)的價格以及工期、質(zhì)量、工程項目經(jīng)理等投標(biāo)人有實質(zhì)要求的內(nèi)容公布出來的過程。唱，意即大聲地公布，唱標(biāo)，不僅是一種開標(biāo)儀式，更是對投標(biāo)文件“滿足”還是“偏離”、“優(yōu)”還是“劣”的公開公示。如果招標(biāo)文件所要求提供的原件涉及資格和商務(wù)評分，并最終影響到評標(biāo)的結(jié)果，恰恰也包含在唱標(biāo)時所應(yīng)當(dāng)大聲公布出來的范圍之內(nèi)。
作者及作者單位：吳坤玲，海南師范大學(xué)；薛江煒，卓典設(shè)計（海南）有限公司、廈門萬坤建設(shè)工程有限公司
來源：《招標(biāo)采購管理》
2020.7.16
