PPP項(xiàng)目采購價(jià)格評(píng)審因素設(shè)置
PPP項(xiàng)目采購中要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和采購需求合理設(shè)定有說服力的價(jià)格評(píng)審依據(jù),使價(jià)格分既有針對性又有合理性，讓采購人招到安全可靠的合作伙伴。本文對PPP項(xiàng)目的價(jià)格評(píng)審因素設(shè)置進(jìn)行了深入研究，分析了不同計(jì)算方式下綜合評(píng)估法中評(píng)審因素的構(gòu)成，為PPP項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置提供了較好的借鑒。
競價(jià)是PPP項(xiàng)目采購評(píng)審重要組成，無論政府付費(fèi)、缺口補(bǔ)助或使用者付費(fèi)項(xiàng)目，通過項(xiàng)目采購競價(jià)，可確定合作期政府補(bǔ)助額度上限，或作為項(xiàng)目政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的成本監(jiān)審主要依據(jù)。當(dāng)前國內(nèi)PPP項(xiàng)目采購價(jià)格評(píng)審因素設(shè)置尚無統(tǒng)一規(guī)范，部分項(xiàng)目采購文件評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于價(jià)格分值比例、價(jià)格構(gòu)成因素、評(píng)審因素權(quán)重、評(píng)審細(xì)則等設(shè)置不盡合理，自由裁量權(quán)過大，甚至出現(xiàn)價(jià)格評(píng)審因素漏項(xiàng)、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與方法違反規(guī)定等現(xiàn)象，給后期項(xiàng)目執(zhí)行帶來隱患。
一、PPP項(xiàng)目采購方式及評(píng)審方法
根據(jù)政府采購法律法規(guī)政策及PPP相關(guān)政策文件，招標(biāo)和競爭性磋商、競爭性談判以及單一來源采購都是PPP項(xiàng)目招選合作伙伴的合規(guī)方式。公開招標(biāo)是國內(nèi)PPP項(xiàng)目采購主導(dǎo)方式，輔助采購方式為競爭性磋商，主要評(píng)審方法是綜合評(píng)分法。
（一）公開招標(biāo)采購
公開招標(biāo)是指采購人按照規(guī)定的程序，在特定的媒體上發(fā)布公告，邀請不特定供應(yīng)商參與采購，并在指定的交易平臺(tái)（場所）交易，接受行政監(jiān)督部門監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)充分競爭，優(yōu)選中標(biāo)供應(yīng)商，達(dá)到公共資源優(yōu)化配置目的。
招標(biāo)方式采購評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用于通用貨物和服務(wù)，屬于市場競爭充分的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。較為復(fù)雜的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，需要綜合考量供應(yīng)商的技術(shù)、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況、信用等，采用綜合評(píng)分法。采購人根據(jù)項(xiàng)目采購需求合理設(shè)定評(píng)審因素，并設(shè)定每個(gè)評(píng)審因素權(quán)值，評(píng)審小組按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對各評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，計(jì)算每個(gè)有效投標(biāo)人投標(biāo)總分，以總分排名第一的供應(yīng)商作為中標(biāo)候選人。因PPP項(xiàng)目屬于投資類項(xiàng)目，且大多采用建設(shè)承包商與社會(huì)資本合并方式招標(biāo)，采購評(píng)審因素較為復(fù)雜，宜采用綜合評(píng)分法。
（二）競爭性磋商
競爭性磋商采購主要適用于政府購買服務(wù)，是PPP項(xiàng)目采購方式中數(shù)量僅次于公開招標(biāo)的采購方式。其主要流程是：采購方式申請批準(zhǔn)，公告邀請或推薦供應(yīng)商，編制磋商文件和發(fā)出磋商文件，供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件，磋商小組組織對響應(yīng)文件評(píng)審，與供應(yīng)商磋商，供應(yīng)商按照磋商文件變動(dòng)和磋商小組要求重新提交響應(yīng)文件，提交最后報(bào)價(jià)。磋商小組對提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。
二、綜合評(píng)分法價(jià)格評(píng)審因素設(shè)置
PPP項(xiàng)目采購可以評(píng)估的因素有社會(huì)資本的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力、投融資能力、商務(wù)報(bào)價(jià)、信用狀況等，其中商務(wù)報(bào)價(jià)是綜合評(píng)分法的重要構(gòu)成。
（一）分值比例設(shè)置
政府購買服務(wù)項(xiàng)目綜合評(píng)分法的價(jià)格分值占總分值的比重不低于10%。根據(jù)慣例，PPP項(xiàng)目采購評(píng)審價(jià)格分值按百分制不超過50分，故價(jià)格分一般為10～50分為宜。依據(jù)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)合理設(shè)置價(jià)格分值比例，PPP項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)，這里側(cè)重以項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)衡量項(xiàng)目采購價(jià)格分值比例。
PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)維度。一是績效運(yùn)維考核達(dá)標(biāo)和成本超支風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)技術(shù)難度和工作量及成本費(fèi)用占比（T），項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)技術(shù)要求高、內(nèi)容復(fù)雜、項(xiàng)目年度運(yùn)維成本占項(xiàng)目年度總成本比例高，則屬于強(qiáng)運(yùn)營項(xiàng)目；二是使用者付費(fèi)收入風(fēng)險(xiǎn)（S），項(xiàng)目年度使用者付費(fèi)占項(xiàng)目年度總成本比例高，屬于經(jīng)營性較強(qiáng)項(xiàng)目。根據(jù)T指標(biāo)分為三個(gè)等級(jí)，按照低、中、高分別取值20分、15分、10分；根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制及行業(yè)壟斷性取S值，政府付費(fèi)取值30分，缺口補(bǔ)助取值20分，其中壟斷性項(xiàng)目取值25分，使用者付費(fèi)取值10分，其中壟斷性項(xiàng)目取20分。
1．政府付費(fèi)項(xiàng)目（40~50分）
（1）工程類項(xiàng)目。僅有少量維護(hù)維修管養(yǎng)的工程類PPP，如免費(fèi)交通、市政園林等，運(yùn)營屬性弱，T值取20分，S值取30分，價(jià)格分值50分。
（2）壟斷性項(xiàng)目。如垃圾處理、污水處理、環(huán)衛(wèi)一體化等項(xiàng)目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取30分，價(jià)格分值40分。
其他政府付費(fèi)類項(xiàng)目分值按40~50分自由裁量。
2．缺口補(bǔ)助項(xiàng)目（30~40分）
（1）使用者付費(fèi)占比10%以下項(xiàng)目。如景觀園林類設(shè)置便民服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，運(yùn)營屬性較弱，T值取20分，S值取20分，價(jià)格分值40分。
（2）壟斷性項(xiàng)目。如供水等項(xiàng)目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取25分，價(jià)格分值35分。
（3）非壟斷性項(xiàng)目。如旅游、教育、醫(yī)療等項(xiàng)目，T值取10分，S值取20分，價(jià)格分值30分。
3．使用者付費(fèi)項(xiàng)目（20~30分）
（1）壟斷性項(xiàng)目。如供電、供氣、供熱等項(xiàng)目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取20分，價(jià)格分值30分。
（2）非壟斷性項(xiàng)目。如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等項(xiàng)目，運(yùn)營屬性強(qiáng)，T值取10分，S值取10分，價(jià)格分值20分。
（二）競價(jià)要素與評(píng)審因素構(gòu)成
競價(jià)要素根據(jù)項(xiàng)目年度全部成本構(gòu)成設(shè)置，其與項(xiàng)目行業(yè)類別、付費(fèi)公式、付費(fèi)機(jī)制密切相關(guān)；評(píng)審因素是針對競價(jià)要素，為便于后期調(diào)價(jià)或計(jì)費(fèi)而采取一定的轉(zhuǎn)化措施，作為供應(yīng)商報(bào)價(jià)依據(jù)。按付費(fèi)機(jī)制為缺口補(bǔ)助進(jìn)行分析，即：
當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=年度可用性付費(fèi)+年度運(yùn)營維護(hù)成本及利潤?年度使用者付費(fèi)
當(dāng)年度使用者付費(fèi)為“零”時(shí)視為政府付費(fèi)項(xiàng)目，年度使用者付費(fèi)收入“大于或等于項(xiàng)目年度全部成本”時(shí)視為使用者付費(fèi)項(xiàng)目。
1．按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）付費(fèi)公式設(shè)置（見圖1）
（1）項(xiàng)目全部建設(shè)成本。即工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)和建設(shè)期利息，以經(jīng)審計(jì)的項(xiàng)目竣工決算為準(zhǔn)。項(xiàng)目采購時(shí)可以參加競價(jià)的要素主要有勘察設(shè)計(jì)費(fèi)（如有）和建筑安裝工程費(fèi)，PPP項(xiàng)目采購前大多為方案設(shè)計(jì)階段，無造價(jià)預(yù)算和工程量清單，因此本項(xiàng)價(jià)格評(píng)審因素轉(zhuǎn)化為勘察設(shè)計(jì)費(fèi)費(fèi)率（按照工程竣工結(jié)算金額計(jì)費(fèi)）和建筑安裝工程費(fèi)下浮率（按施工圖預(yù)算下浮率）。
（2）折現(xiàn)率。項(xiàng)目實(shí)施方案財(cái)務(wù)測定值，參照地方政府債券收益率設(shè)定，可不參與競價(jià)，在實(shí)施方案中應(yīng)該明確折現(xiàn)率的運(yùn)營期調(diào)價(jià)機(jī)制和計(jì)算方法。
（3）合理利潤率。根據(jù)實(shí)施方案財(cái)務(wù)測算值設(shè)定項(xiàng)目評(píng)審因素限價(jià)。
（4）年度運(yùn)營成本。根據(jù)不同項(xiàng)目運(yùn)營需求由實(shí)施方案測算成本構(gòu)成及數(shù)量和單價(jià)，設(shè)定評(píng)審因素限價(jià)，運(yùn)營期運(yùn)營成本按照CPI調(diào)價(jià)。
（5）當(dāng)年使用者付費(fèi)。根據(jù)實(shí)施方案財(cái)務(wù)測算值設(shè)定采購限價(jià)。
（6）運(yùn)營期政府補(bǔ)助總額。屬于聯(lián)動(dòng)指標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目全部建設(shè)成本、折現(xiàn)率、合理利潤率、運(yùn)營維護(hù)成本和使用者付費(fèi)以及CPI調(diào)價(jià)，測算出項(xiàng)目全生命周期政府補(bǔ)助總額，設(shè)定評(píng)審因素限價(jià)，主要防止投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)。
2．按照年金法付費(fèi)公式設(shè)置
當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=當(dāng)年資本金及回報(bào)（）+當(dāng)年融資及利息（）+年度運(yùn)營維護(hù)成本及利潤?年度使用者付費(fèi)
其中，P為項(xiàng)目資本金數(shù)額，Q為項(xiàng)目融資數(shù)額，i為資本金回報(bào)率，j為融資利率，m為支付年數(shù)。
（1）P與Q兩者相加即為項(xiàng)目全部建設(shè)成本，按照實(shí)施方案資本金比例分割。因此本項(xiàng)評(píng)審因素為勘察設(shè)計(jì)費(fèi)費(fèi)率（如有）和建筑安裝工程費(fèi)下浮率，便于項(xiàng)目竣工決算計(jì)算P與Q值。
（2）資本金回報(bào)率。為便于運(yùn)營期調(diào)價(jià)，該競價(jià)要素一般按照貸款基礎(chǔ)利率（LPR）定價(jià)機(jī)制加點(diǎn)（加點(diǎn)可為負(fù)值）作為評(píng)審因素。
（3）融資利率。評(píng)審因素同上，一般融資利率采購限價(jià)低于資本金回報(bào)率限價(jià)。
（4）年度運(yùn)營維護(hù)成本及利潤。根據(jù)實(shí)施方案財(cái)務(wù)測算值設(shè)定采購限價(jià)，成本和利潤率可以分設(shè)，也可以合并報(bào)價(jià)。
（5）當(dāng)年使用者付費(fèi)，即為評(píng)審因素。
（6）運(yùn)營期政府補(bǔ)助總額，為評(píng)審因素。
3．按量付費(fèi)公式設(shè)置
按使用量或加工處理量付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，可將項(xiàng)目全部成本計(jì)入產(chǎn)品單價(jià)，實(shí)施方案設(shè)定保底使用量，根據(jù)績效考核按量付費(fèi)，即：
當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=年度實(shí)際使用量×（初始報(bào)價(jià)?用戶付費(fèi)價(jià)格）+（年度保底量?年度實(shí)際使用量）×初始報(bào)價(jià)?不足使用量的可變成本
此類項(xiàng)目大多為壟斷性項(xiàng)目，用戶付費(fèi)價(jià)格由政府通過成本監(jiān)審和特定程序制定，初始報(bào)價(jià)屬于“影子價(jià)”。當(dāng)用戶付費(fèi)價(jià)格為“零”時(shí)屬于政府付費(fèi)，用戶付費(fèi)價(jià)格等于初始報(bào)價(jià)時(shí)為使用者付費(fèi)。
該種情形下價(jià)格評(píng)審因素為產(chǎn)品加工處理單價(jià)，但報(bào)價(jià)應(yīng)附價(jià)格測算清單，便于運(yùn)營期項(xiàng)目成本監(jiān)測。
（三）評(píng)審因素權(quán)重
根據(jù)PPP項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目付費(fèi)公式，綜合考量項(xiàng)目政府補(bǔ)助成本構(gòu)成、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和使用者付費(fèi)情況，合理設(shè)置價(jià)格評(píng)審因素分?jǐn)?shù)權(quán)重，讓權(quán)重能夠匹配報(bào)價(jià)指標(biāo)對政府補(bǔ)助金額的敏感性，如表1所示。
（四）評(píng)審細(xì)則
PPP項(xiàng)目采購價(jià)格評(píng)審因素較多，評(píng)審細(xì)則除規(guī)范評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法外，還應(yīng)該對評(píng)審因素做出闡釋，明確競價(jià)要素與評(píng)審因素的邏輯關(guān)系，就投標(biāo)報(bào)價(jià)是否符合限價(jià)要求，報(bào)價(jià)組成是否存在不合理，是否存在需要注意的事項(xiàng)等做出說明。
三、PPP項(xiàng)目價(jià)格評(píng)審因素與傳統(tǒng)貨物服務(wù)價(jià)格因素區(qū)別
根據(jù)政策規(guī)定，綜合評(píng)分法中報(bào)價(jià)得分按低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，在有效投標(biāo)中報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人得滿分，作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其他投標(biāo)人某一價(jià)格評(píng)審因素報(bào)價(jià)得分=(評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)／投標(biāo)報(bào)價(jià))×某一價(jià)格評(píng)審因素權(quán)值。
傳統(tǒng)的貨物和服務(wù)招標(biāo)采購，采購人根據(jù)采購需求測算采購價(jià)格，并根據(jù)測算情況在財(cái)政預(yù)算內(nèi)設(shè)定采購限價(jià)。因此，低價(jià)優(yōu)先法中的“價(jià)”是指供應(yīng)商針對采購標(biāo)的報(bào)價(jià)，對采購人來說是貨物服務(wù)具體的直接的價(jià)格，在滿足采購需求前提下，價(jià)格優(yōu)先。PPP項(xiàng)目采購價(jià)格評(píng)審因素較為復(fù)雜，某些競價(jià)要素不能直接作為評(píng)審因素，需加以轉(zhuǎn)換，其實(shí)供應(yīng)商報(bào)價(jià)屬于報(bào)參數(shù)，與低價(jià)優(yōu)先法的“價(jià)”有所區(qū)別。
1.直接價(jià)格
項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)成本、產(chǎn)品初始報(bào)價(jià)、政府補(bǔ)助總額等既是項(xiàng)目價(jià)格構(gòu)成要素，也是評(píng)審因素，適用低價(jià)優(yōu)先法。
2.間接價(jià)格
資本金回報(bào)、融資利率、合理利潤率等與項(xiàng)目價(jià)格相關(guān)，但不屬于直接報(bào)價(jià)，其中資本金回報(bào)、融資利率一般需調(diào)整為LPR加點(diǎn)報(bào)價(jià)。在計(jì)算報(bào)價(jià)得分上同樣適用低價(jià)優(yōu)先法。
3.“高價(jià)”優(yōu)先
建筑安裝工程費(fèi)需調(diào)整為施工圖預(yù)算下浮率作為評(píng)審因素，施工圖預(yù)算下浮率報(bào)價(jià)數(shù)值越高，項(xiàng)目決算投資額越低，得分越高；使用者付費(fèi)金額屬于直接報(bào)價(jià)，該報(bào)價(jià)越多，則政府補(bǔ)助越少，對采購人來說“價(jià)”越低，得分越高。故一般評(píng)審辦法會(huì)設(shè)定最低報(bào)價(jià)限額，報(bào)價(jià)數(shù)值最高的投標(biāo)人得滿分，作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其他投標(biāo)人得分=(投標(biāo)報(bào)價(jià)／評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià))×評(píng)審因素權(quán)值。
四、結(jié)論
PPP屬于投資類項(xiàng)目，項(xiàng)目采購價(jià)格分評(píng)審設(shè)置與傳統(tǒng)工程招標(biāo)及貨物與服務(wù)采購區(qū)別較大。價(jià)格分值占比應(yīng)與項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，風(fēng)險(xiǎn)愈小，價(jià)格分占比應(yīng)愈高；價(jià)格評(píng)審因素配置需與項(xiàng)目全生命周期成本構(gòu)成因素相關(guān)聯(lián)；價(jià)格因素權(quán)重與項(xiàng)目全生命周期成本構(gòu)成比例相關(guān)；價(jià)格評(píng)審細(xì)則或評(píng)審辦法在滿足低價(jià)優(yōu)先的同時(shí)應(yīng)甄別該報(bào)價(jià)因素對項(xiàng)目成本構(gòu)成是正相的還是反相的，從而采用不同分值計(jì)算方法。
