前期咨詢單位能否參與該項(xiàng)目EPC投標(biāo)探討
本文針對(duì)石油化工行業(yè)這一特定領(lǐng)域EPC（工程總承包）項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)或咨詢服務(wù)單位是否可以繼續(xù)參與該項(xiàng)目投標(biāo)問(wèn)題展開(kāi)探討，從市場(chǎng)、政策、審批、管理、立法等各方面進(jìn)行了詳細(xì)分析，提出了改進(jìn)措施和方向，對(duì)行業(yè)發(fā)展有一定參考作用。
一
背景與困惑
眾所周知，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的單位不能參加EPC后續(xù)投標(biāo)?！稑?biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號(hào)）第1.4.3第（2）條及《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委令2003年第30號(hào)，2013年修訂）第35條規(guī)定，投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或者其他組織。招標(biāo)人的任何不具有獨(dú)立法人資格的附屬機(jī)構(gòu)（單位），或者為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無(wú)資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)。然而，國(guó)內(nèi)石油化工領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目的EPC總包單位，相當(dāng)程度上都是項(xiàng)目的前期咨詢（可行性研究）單位，這基本上已經(jīng)成為規(guī)則和慣例。導(dǎo)致這種現(xiàn)實(shí)與法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求不一致甚至相矛盾的原因是復(fù)雜多樣的，主要有歷史因素、管理因素以及立法因素等，以下作簡(jiǎn)要論述。
二
歷史（市場(chǎng)）因素
（一）從無(wú)到有下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)
新中國(guó)成立之初，我國(guó)石油及煉油工業(yè)基礎(chǔ)極其薄弱，是在一窮二白的基礎(chǔ)上以舉國(guó)體制、會(huì)戰(zhàn)機(jī)制發(fā)展自己的石油化工工業(yè)的。比如1960年3月開(kāi)始的為期三年的關(guān)系我國(guó)石油工業(yè)命運(yùn)的大慶會(huì)戰(zhàn)，就是在國(guó)務(wù)院有關(guān)部委和部分省市的大力支持下，中央軍委抽調(diào)3萬(wàn)名復(fù)轉(zhuǎn)官兵參加，全國(guó)5000多家企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)機(jī)電產(chǎn)品和設(shè)備，200個(gè)科研設(shè)計(jì)單位技術(shù)支援，集中石油系統(tǒng)37個(gè)廠礦院校的精兵強(qiáng)將和大批物資，由余秋里和康世恩現(xiàn)場(chǎng)指揮的一次史詩(shī)級(jí)的工程大會(huì)戰(zhàn)。再比如1963年至1965年，煉油工業(yè)先后攻關(guān)成功以“五朵金化” （流化催化裂化、鉑重整、延遲焦化、尿素脫臘以及配套所需的催化劑）為代表的二次加工裝置也是如此。其中的流化催化裂化工程設(shè)計(jì)，就是撫順院（中石化洛陽(yáng)院前身，后中石化洛陽(yáng)院更名為中石化洛陽(yáng)石化工程設(shè)計(jì)有限公司）和北京設(shè)計(jì)院（中國(guó)石化工程建設(shè)有限公司前身）進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)的成果。這也是此后四十年內(nèi)國(guó)內(nèi)做催化裂化最好的也是僅有的兩家設(shè)計(jì)單位，催化裂化領(lǐng)域其他設(shè)計(jì)單位在人員和技術(shù)上也與上述兩家單位有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。
（二）特定市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)慣例
二十世紀(jì)六七十年代，國(guó)內(nèi)石油化工領(lǐng)域在設(shè)計(jì)、施工上解決的是從無(wú)到有的問(wèn)題，并沒(méi)有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。人們所熟知的中石化六大設(shè)計(jì)院，以及后來(lái)中石化中石油分立之后石油化工行業(yè)的華東院（中石油華東設(shè)計(jì)院有限公司）、昆侖院（中國(guó)昆侖工程公司）以及寰球院（中國(guó)寰球工程有限公司）是煉油行業(yè)的主要設(shè)計(jì)單位。二十年來(lái)中石油和中石化各自的設(shè)計(jì)院很少參與對(duì)方的投標(biāo)，所以尚未形成成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面。
此外，由于煉化新技術(shù)、工藝包等核心技術(shù)往往掌握在研發(fā)部門(mén)手中，其在此領(lǐng)域處于技術(shù)及市場(chǎng)壟斷地位，短期內(nèi)難于形成有效競(jìng)爭(zhēng)。
（三）招標(biāo)人的客觀選擇
以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為特征的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)體現(xiàn)的是公平，而企業(yè)關(guān)注的是效率，在缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，單就某套煉化裝置的EPC總承包招標(biāo)而言，行業(yè)內(nèi)雖然能夠滿足三家及以上的招標(biāo)條件，但鑒于如中石油及中石化內(nèi)部工程公司互不參與對(duì)方項(xiàng)目的行業(yè)慣例，能夠形式上達(dá)到三家投標(biāo)條件有一定困難。前期負(fù)責(zé)可行性研究或初步設(shè)計(jì)的單位，實(shí)際上是最具備條件參與后續(xù)EPC投標(biāo)的單位，如不允許其投標(biāo)，則難于保證工程質(zhì)量。
能夠開(kāi)展EPC總包工程的投標(biāo)人數(shù)量稀少，造成招標(biāo)人難于選擇，不得不允許負(fù)責(zé)前期咨詢?nèi)蝿?wù)的單位參與后續(xù)投標(biāo)，這是歷史造成的市場(chǎng)因素。
三
管理因素
（一）基本建設(shè)程序因素
典型的工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程如圖1所示。其中的可行性研究從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、裝置規(guī)模、產(chǎn)品方案、市場(chǎng)、原料、工藝技術(shù)、廠址選擇、公用工程、輔助設(shè)施、協(xié)作配套、節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護(hù)、投資及經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等方面給出簡(jiǎn)要明確的結(jié)論性意見(jiàn)。而在設(shè)計(jì)階段，國(guó)際上通常把全部設(shè)計(jì)過(guò)程劃分為由專利商承擔(dān)的工藝包設(shè)計(jì)或工藝設(shè)計(jì)和由工程公司承擔(dān)的工程設(shè)計(jì)兩大設(shè)計(jì)階段（初步設(shè)計(jì)和詳細(xì)設(shè)計(jì)），大型項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)還包括總體設(shè)計(jì)。工藝包,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是工藝操作的具體詳細(xì)說(shuō)明。有了工藝包，設(shè)計(jì)單位就可以據(jù)此作初步設(shè)計(jì)，然后是詳細(xì)設(shè)計(jì)。工藝包一般是由專利技術(shù)提供方(設(shè)計(jì)院、研究院、業(yè)主)針對(duì)某種工藝技術(shù)進(jìn)行比較系統(tǒng)的研究，然后給出指導(dǎo)性（原則性）的流程、設(shè)備以及相關(guān)的工藝參數(shù)等資料（類似以前我國(guó)的技術(shù)設(shè)計(jì)）。
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）第七條規(guī)定，“采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；其中，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。因此，可行性研究階段結(jié)束后即可開(kāi)始EPC總包項(xiàng)目的招標(biāo)工作，而國(guó)內(nèi)大多數(shù)項(xiàng)目從初步設(shè)計(jì)結(jié)束后就開(kāi)始招標(biāo)工作。
（二）項(xiàng)目管理因素
通過(guò)分析EPC可行性研究及設(shè)計(jì)階段成果（見(jiàn)表1）可見(jiàn)，工程項(xiàng)目管理可看作為政府相關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目管理和項(xiàng)目業(yè)主的項(xiàng)目管理兩部分，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的管理體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)和規(guī)劃審批、實(shí)施過(guò)程中對(duì)工作（工程）質(zhì)量的監(jiān)督以及工程竣工驗(yàn)收的備案管理上，貫穿從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到竣工驗(yàn)收的全過(guò)程。
