水利工程項目管理總承包模式下的資金監管研究
編者按：
水利工程施工過程中的資金監管是保證水利工程建設資金有效運用的重要措施。本文圍繞水利工程項目管理總承包（PMC）模式下資金監管過程中的重點、難點，提出了該模式下資金監管的有效方法和改進措施，以期為該模式下項目管理總承包單位實施資金監管提供有益的經驗借鑒。
項目管理總承包（Project Manag-ement Contracting，簡稱PMC）模式是指工程項目管理企業按照合同約定，除完成項目管理服務的全部工作內容外，還可以負責完成合同約定的工程初步設計（基礎工程設計）等工作。這種建管模式下，建設單位通過項目管理總承包合同將投資、進度、安全等多項建設主體責任轉移給項目管理總承包單位。因此，對于項目管理總承包單位而言，為對沖風險，對資金進行監管必要且合理。
一、資金監管的必要性及意義水利工程關系國計民生，是利國利民的重要民生工程，工程建設資金多數來源于財政資金，建設資金在很大程度上能夠得到保障。在項目管理總承包模式下，項目管理總承包單位若不對工程建設資金進行有效監管，可能會出現施工單位惡意轉移建設工程資金的現象，由此導致項目建設過程中建設資金“捉襟見肘”，甚至可能造成工程資金斷裂。根據建設單位和項目管理總承包單位的合同約定，項目管理總承包單位將承擔此部分責任。
水利工程項目管理總承包模式下，工程資金監管既是項目管理總承包單位工程管理的工作延伸，也是其規避自身建設資金風險的有效措施。對工程建設資金使用進行有效的監管，不但能提高工程建設資金的使用效益和安全性，還能保證工程建設資金專用于工程，防止出現建設資金挪用的現象。所以，加強資金監管，可以避免建設資金無故流失，進而保證水利工程的質量、進度和安全。
二、資金監管的措施1.建立資金監管實施依據
項目管理總承包模式下的資金監管主要是對施工單位的工程建設資金收支進行監管。項目管理總承包單位進行土建承包商招標或施工合同簽訂時，應在專用合同條款中明確規定，為保證工程建設資金的專款專用，承包人應在發包人指定的開戶銀行開設項目專用的銀行賬戶，發包人（項目管理總承包單位）、承包人（施工單位）和承包人開戶銀行（資金監管銀行）三方簽訂資金監管協議，承包人應隨時接受發包人對其資金使用情況的監管。一旦發現承包人將工程款挪作他用，發包人有權拒付工程進度款，直至挪用款項全部返還，并處以挪用款項總額一定比例的違約金，由此造成的一切后果由承包人承擔。
2.確定資金監管銀行
施工合同簽訂完成后，項目管理總承包單位原則上應通過對項目所在地各銀行信譽、人員素質、服務質量等進行比選，選擇能夠提供便捷、有效的銀行服務的資金監管銀行，要求土建承包商在指定的銀行開設項目專用銀行賬戶，并組織簽訂專項資金監管協議。
3.簽訂專項資金監管協議
專項資金監管協議的主要內容如下：
（1）甲方（項目管理總承包單位）、乙方（施工單位）、丙方（資金監管銀行）為保證某項目專項資金的合規使用，經協商一致，簽訂監管協議。
（2）甲方在丙方處預留公章印章，每次撥款前，甲方審核乙方報送的“專項資金發放通知書”和“專項資金發放明細表”，如同意發放資金，應在通知書和明細表上加蓋公章予以確認。
（3）乙方專項資金的收付結算等業務必須且僅可通過在丙方開立的賬戶實現，丙方根據經甲方同意的“專項資金發放通知書”和“專項資金發放明細表”辦理乙方賬戶資金支付，且為丙方發放資金的唯一有效指令。
（4）為保證項目資金專款專用，乙方自愿接受甲方通過丙方所進行的資金監管，如因乙方未積極配合或不能執行此協議，影響工程進度和資金撥付的，乙方承擔相應責任。
（5）乙方保證對專項資金監管賬戶中的資金專款專用，同時自覺接受并配合甲、丙方的監管，不得以任何理由對專用資金挪作他用。
（6）乙方申請專項資金時，需向甲方提供資金發放明細及相關支撐材料，對自身提供的任何資料的真實性、合法性、完整性及有效性負責。因乙方提供的付款資料不準確或不符合要求導致不能或錯誤發放資金的，由乙方承擔相應責任。
（7）丙方如發現乙方有資金挪用、余額不足等問題時，應立即向甲、乙雙方發出書面告知，并暫停從其監管賬戶發放資金，待經甲、乙雙方協商確認一致，收到甲方繼續支付指令后，再履行發放義務。
（8）丙方在本協議中承擔的監管責任僅限于按照甲方、乙方所提供的通知書及明細表將相應款項支付給相應對象。
（9）丙方因違反本協議的監管約定，造成專項資金被侵占、挪用等不符合專項資金監管目的之情況，應承擔相應的責任。
三、資金監管的具體內容在實際工作中，項目管理總承包單位、施工單位、資金監管銀行均以書面材料為工作依據并留存。相關資料主要有專項資金發放通知書、專項資金發放明細表、專項資金支付明細表、銀行對賬單、相關支撐資料等。
1.審核資金使用的必要性和合理性
施工單位向項目管理總承包單位提供專項資金發放通知書、專項資金發放明細表，同時提供本期申請付款金額的支撐資料。其中本期付款的支撐資料包括但不限于材料采購合同、設備采購（租賃）合同、工程分包合同、勞務分包合同、結算單、發票、驗收單、農民工工資發放表。經項目管理總承包單位對資金使用的必要性和合理性進行審核，審核同意后，在專項資金發放通知書和專項資金發放明細表上加蓋預留公章予以確認。
2.審核專項資金發放
資金使用過程中，資金監管銀行要根據項目管理總承包單位審核蓋章的“專項資金發放通知書”和“專項資金發放明細表”要求的數額、方式向指定賬戶發放專項資金。對于未經項目管理總承包審核的資金支付，監管銀行應拒絕支付，并及時將情況通知項目管理總承包單位、施工單位，暫停從監管賬戶發放資金，待項目管理總承包單位和施工單位協商一致，收到項目管理總承包單位繼續支付指令后，再履行發放義務。
3.核實資金使用的真實性
施工單位提交下期資金使用計劃前，需要提供上期申請資金發放明細表，同時提供上期資金使用的支撐資料、銀行對賬單。項目管理總承包單位對資金使用的真實性進行核實。對于材料費、機械費的支出，項目管理總承包單位應確認材料或機械的使用狀況和事實存在；對于分包工程款的支出，應抽查分包隊伍完成工程項目、工程量以及工程完成投資情況；對于人工費中農民工工資支出，可以在農民工管理工作過程中，通過電話抽查和實地檢查相結合的方式，抽取一定比例的農民工進行詢問，確認農民工工資發放的真實性。
4.通過建立資金收付臺賬加強監管
項目管理總承包單位在資金監管過程中，應建立資金收付臺賬。根據項目具體情況確定一定的規則和方式，記錄工程建設資金的收付情況。資金收付臺賬能夠系統、分類記錄工程資金業務的使用情況，用來進行工程進度、投資完成情況的分析，不僅可以提高項目管理工作效率，而且能夠推動項目管理總承包單位各項管理工作順利開展，促進項目管理水平進一步提高。
四、資金監管的重點和難點一是對于項目管理總承包單位而言，審核資金發放明細表時，要注意控制各類資金支出，避免資金外流，允許施工單位向其上級單位上交一定的管理費、利潤、代收代繳的各項費用，但是不能超過完成產值的一定比例，該比例可參考施工單位投標文件中計列的利潤比例。防止施工單位將工程專項資金周轉回其上級單位，緩解上級單位內部或其他項目資金緊缺問題，從而引起現場資金不足。
二是項目管理總承包單位在資金監管過程中，要注重提高監管效率。施工單位上報資金使用計劃后，要及時審核批復，防止因審核周期過長導致分包工程款尤其是農民工工資撥付不及時，引起施工進度滯后、合同糾紛、農民工阻工停工等情況，影響工程建設的進度、質量和安全。
三是項目管理總承包單位、施工單位、資金監管銀行三方應根據資金監管工作的需要不定期召開資金監管協調會，對于資金監管過程中存在的問題進行充分討論、溝通，不斷完善資金監管程序，提高資金監管工作的有效性和運行效率。
四是若施工單位需要緊急發放資金，項目管理總承包單位可采用電話溝通以及其他快捷靈活特殊的審批手續，要求資金監管銀行短時間（如兩小時）內完成相應款項的撥付。
五是施工單位上期資金使用金額大于同期項目完成產值，應作出合理說明，否則項目管理總承包單位可以在下期資金使用計劃中酌情核減后再行批復。
六是水利工程建設資金監管中應當明確資金監管的重點，避免過度監管。項目管理總承包單位應著重關注施工單位材料費、機械費、分包工程款等項目的支出，避免出現“眉毛胡子一把抓”的現象。明確資金監管重點能夠讓施工單位對重點監管問題持相對積極的態度，從而積極配合資金監管工作，更好地達成資金監管的效果。
水利工程項目管理總承包模式下的資金監管在實際操作過程中還存在著一些問題，需要根據項目實際情況不斷解決和完善。針對某水利工程項目管理總承包方在資金監管過程中存在的問題，筆者提出以下改進措施，供其他同類資金監管項目借鑒。
1.把握資金監管深度
項目管理總承包單位應根據實際情況，把握資金監管的深度，避免過度監管引起施工單位消極對待資金監管工作，達不到資金監管預期的效果和作用。同時，要避免監管過于粗放，否則，不僅增加工作人員的審核工作量，也給水利工程建設資金監管工作帶來更多負面影響和問題。
2.強化監管銀行責任
為保證施工單位資金使用的靈活性，資金監管應設有一定的授權額度（如每月單筆額度2萬元，累計額度不超過10萬元），在授權額度范圍內的資金，監管銀行可以直接撥付。但是容易造成施工單位為了規避監管，通過化整為零的方式直接撥付資金。針對上述可能出現的情形，監管銀行必須對可能存在挪用、轉移工程建設資金的情況予以制止。
3.開發資金監管系統
項目管理總承包單位在資源充沛的情況下，應開發資金監管系統，資金監管銀行配合完成監管賬戶的網上查詢功能與監管系統聯網工作。通過監管系統監管各施工單位的項目專用賬戶，不僅可以節約人力、提高工作效率，還可以隨時查看監管賬戶各類資金使用情況。
六、結語項目管理總承包模式下的資金監管，對項目總承包單位而言，通過監管施工單位建設資金收付的過程，能夠確保建設資金的專款專用，為項目順利實施提供保障，有助于提高整個項目管理水平；對施工單位而言，資金監管工作能夠促使其提前籌劃完備的資金使用計劃，工程資金不挪用、不占用能夠促進項目各項工作有序開展，更好地保證工程進度、質量和安全，并進一步降低施工單位的項目成本。
綜上，項目管理總承包模式下的資金監管能夠達成合同雙方（項目管理總承包單位和施工單位）共贏的效果，有助于項目順利實施和企業健康穩定發展，應在工程建設中高度重視并積極推廣。
作者：郝紅紅 王守甲
作者單位：中水北方勘測設計研究有限責任公司
來源：《招標采購管理》2023年第8期
