淺議公共資源交易領域數據要素流通和交易制度的構建
基金項目
重慶市博士后研究項目特別資助“川渝公共資源交易協同發展研究：成效評價、作用機制與實現路徑”（2022CQBSHTB3041）
一、引言
數據是數字經濟時代重要的新型生產要素，如何充分利用數據要素資源，對推動經濟社會高質量發展至關重要。為加快構建數據基礎制度、激發數據要素活力、做強做優做大數字經濟，2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱數據二十條），為規范數據要素產權、流通、交易、收益分配、治理等提供了行為準則。2023年，為協調推進數據基礎制度建設、統籌數據資源整合共享和開發利用，國務院組建成立了全新的國家機構——國家數據局，旨在解決目前數據要素、數字經濟領域發展的制度性難題，深入落實數據二十條的精神、原則和舉措。2015年，《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號）促使全國公共資源交易平臺體系基本形成并積累了大量的數據，隨著數字經濟的快速發展，公共資源交易數據已逐漸超越交易本身，具有獨立的、更大的價值。
公共資源交易數據是政府授權的公共資源交易平臺在交易過程中產生的數據資源，主要涵蓋工程建設招投標、政府采購、土地使用權和礦業權轉讓、國有產權交易四大板塊的全流程交易和監管數據，具有來源合法可靠、結構完整、涵蓋面廣、經濟指示意義強、潛在價值大等特點，對其進行挖掘，可以為政府、企業和公眾提供重要的決策支持和價值實現的機會，對服務政府宏觀經濟決策、提高市場效率、支撐政府和企業投資決策、優化營商環境等均具有重要意義。然而，目前對公共資源交易數據的價值挖掘并不充分，大量的數據處于沉睡狀態，加之數據的流通和交易一直缺乏統一規范的制度，數據價值未得到有效激發，因此有必要就公共資源交易領域數據要素流通和交易制度的構建展開討論。鑒于此，本文基于數據二十條的提出，試圖構建一種合規高效的公共資源交易數據要素流通和交易制度，以激活數據價值，為政府、企業和公眾的決策提供更實時、更精準、更高質量的服務，同時為數據要素市場的建立提供參考和借鑒。
二、公共資源交易數據流通和交易的重要意義
目前，國內公共資源交易平臺積累了大量有價值的數據，為了讓這些數據“活起來”，最大化釋放數據價值，數據的流通和交易是基礎。鑒于公共資源交易數據對經濟社會的重要價值，數據的流通和交易對經濟社會的各個方面都具有重要意義。
1.提高市場效率
公共資源交易數據的流通和交易有助于提高信息獲取速度，降低信息不對稱，進而提高市場效率。數據的流通和交易可以讓企業以較低的成本迅速獲得有價值的信息，當企業了解的信息越多，市場有效性就越強，市場資源配置的效率也就越高。
2.優化資源配置
通過對公共資源交易數據的挖掘和分析，可以詳細了解要素資源的交易量、價格、利用現狀等重要信息，有助于政府和企業更全面地了解資源的供需關系，不斷對資源的配置和利用進行動態優化，以實現資源的最優化配置和可持續利用。
3.服務政府宏觀經濟決策
公共資源交易涉及的四大板塊與宏觀經濟具有很強的相關關系，公共資源交易數據更是反映經濟社會發展的“晴雨表”，政府可以通過分析要素資源交易數據，了解資源市場的供需情況、交易水平、價格趨勢等信息，從而監測和預測經濟的發展趨勢。例如土地交易數據可以提供房地產市場活動的指標，有助于評估房地產市場的健康和穩定性；通過分析礦業權交易數據，政府可以了解礦產資源的利用情況和市場需求，以便調整礦產資源開發政策，優化資源的可持續開發和利用；工程建設招投標數據可以有效反映市場投資活躍程度，政府可據此調整投資刺激政策等。通過對交易數據的分析和應用，政府能夠更準確地了解經濟運行和發展狀況，及時調整宏觀經濟決策，保障經濟社會穩定健康發展。
4.支撐企業投資決策
公共資源交易數據可以為企業數據分析和決策制定提供重要支撐。通過分析數據，企業不僅可以發現要素資源市場的供需缺口、新興產業的趨勢、潛在增值機會，還可以準確評估資源價值、市場需求、投資回報等，進而制定合理的投資決策。同時，通過對交易數據的分析，企業可以識別潛在的市場風險和不確定性因素，包括產業發展、市場走向、政策變化等，從而有效規避投資風險。
5.優化營商環境
通過數據的流通和交易，市場各參與者可以獲取和了解有關資源要素交易的詳細信息，這進一步增加了交易的透明度，確保交易過程公開、公平、公正。同時，監管機構通過對交易數據的分析，可以及時發現交易中的違法違規行為，保障公共資源交易市場的公正和規范。因此，公共資源交易數據的流通和交易可以為營造良好市場生態提供有力支持，為不斷優化營商環境提供重要保障。
總的來說，公共資源交易數據在提高市場效率、優化資源配置、服務政府宏觀經濟決策等方面具有重要價值，數據要素如何實現這些價值，數據的流通和交易既是基礎，也是關鍵。因此，公共資源交易數據的流通和交易不僅可以繁榮要素市場，其對經濟的平穩、健康和高質量發展也具有重要意義。
三、公共資源交易數據流通和交易的困境
作為市場化配置公共資源的主要陣地，公共資源交易近年來發展迅速。全國公共資源交易平臺的數據顯示，2022年全國工程建設項目招標投標、政府采購、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易四大板塊共交易146萬宗，交易額達22萬億元，同比增長分別為21%和8%。隨著交易規模的不斷擴大，公共資源交易平臺積累了大量的數據，這些數據包括工程建設項目招標投標、政府采購等諸多領域的數據，涉及登記、交易、審批、結算、監管等各個方面，具有數據來源廣泛、數據量大、更新快、數據結構復雜等特點。
1.公共資源交易數據積累中存在的問題
在公共資源交易數據快速積累的過程中，也凸顯出一些問題。一是數據規范性不高。不同地區上傳的數據不統一，加大了數據處理和共享難度。二是數據質量不高。部分交易數據不夠詳實、準確，在提供數據的過程中存在信息遺漏、錯誤等問題，加之各地區交易平臺數據標準不一致，數據碎片化、分散化等問題突出，數據完整性未能得到有效保證。三是數據安全性存在隱患。當前數據保護機制還有待完善，數據泄露和被篡改的風險較大，給交易過程帶來較大安全隱患。四是數據價值未得到有效開發。對公共資源交易數據的應用仍停留在數據分析、監督管理等基礎領域，數據價值的開發和應用仍局限于局部、仍處于低水平階段。這些問題對數據的流通和交易造成了阻礙，因此構建完善的公共資源數據要素流通和交易制度迫切且重要。
2.公共資源交易數據流通和交易面臨的困境
目前，在公共資源交易領域，數據流通和交易制度的制定以及實踐仍處于探索階段，在數據權益劃分、交易體系及價格制定、流通機制和安全治理等方面仍面臨諸多問題。一是數據權屬配置不清晰。當前，公共資源交易領域未建立完備的數據產權制度，導致數據權屬不清，數據的所有權、使用權、分配權界定模糊。二是交易體系薄弱。缺少規范的數據交易平臺，市場參與者缺乏互信，數據交易基礎設施建設和交易風險規避體系亟待完善。三是缺乏通用的數據定價規則。該規則直接決定交易價格并對數據交易產生重要影響，然而數據本身的價值很難被明確估算，加之不同的數據類型、數據質量以及數據市場需求差異較大，目前一些定價規則多適用于特定交易場景，缺乏通用的數據定價規則。四是未形成統一的流通規則。目前，國內各數據交易所制定的交易規則不盡相同，尚未形成全國統一的數據流通交易規則，數據流通和交易受到極大制約。五是數據安全治理和監管體系薄弱。在數據流通過程中，缺少良好的數據治理和監管機制，可能會導致數據的濫用和不正當使用。同時，數據經多個中間節點流通，受非法訪問和攻擊的風險增加，數據安全和隱私受到嚴重威脅。
總的來說，目前公共資源數據流通和交易還未形成體系化、標準化、科學化的制度和規則，數據流通和交易活躍度較低，數據開發利用薄弱，數據價值未得到充分釋放。
四、構建公共資源交易數據流通和交易制度路徑
鑒于公共資源交易數據要素的流通和交易存在諸多問題，構建合規高效的數據流通和交易制度可以有效破除現行數據流通和交易的障礙，打通數據流通和交易過程中的關鍵堵點，實現公共資源交易數據的高效流通，激發數據活力，釋放數據價值。
1.數據二十條為構建數據流通和交易制度提供了頂層設計
在數據二十條出臺前，部分省市已出臺了一些支持數據要素流通和交易的指導性文件。例如廣東省2021年7月出臺的《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》、重慶市2021年12月發布的《重慶市數據治理“十四五”規劃（2021—2025年）》和2022年3月發布的《重慶市數據條例》、貴州省2022年5月公布的《數據要素流通交易規則（試行）》等。然而這些制度和規則多聚焦于數據要素的登記和交易規則，并沒有形成完善、成體系的流通和交易制度。2022年12月，中共中央、國務院出臺數據二十條，為數據基礎制度體系的搭建提供了頂層設計和關鍵指導，為數據流通和交易制度的構建提供了科學框架，為各省市優化數據流通和交易制度體系提供了重要指引。因此，在制定公共資源交易數據要素流通和交易制度時，應遵循數據二十條的準則，在此框架下設計詳細的數據流通和交易制度與規則。
2.構建完善的數據分類分級制度
實行數據分類分級是數據流通和交易的基本前提和關鍵步驟，只有明確數據的分類分級制度，才能確定哪些數據能夠依法合規進行流通和交易。根據《數據安全法》的規定，綜合國家安全、公共利益或者個人、組織合法權益等因素的影響，制定數據分類分級制度，對不同等級的數據實行差異化管理，以平衡數據的保護和開放，使數據價值得到最有效釋放。具體來說，一是確定數據分類原則。根據數據的敏感性、業務價值、保密級別等因素對數據進行分類。二是明確數據分級標準。可以按照數據的重要程度、敏感程度以及泄露所產生的影響程度等進行分級。三是制定數據分類分級管理制度。對不同類別和等級的數據實行差異化管理。例如公開級數據可以隨意查看，而受限級數據則需要特殊權限才能訪問。四是建立審核和監管機制。建立嚴格的數據分類分級審核、變更和違規處理機制，確保數據分類分級的正當性和有效性。五是動態評估和優化分類分級制度。需要定期評估數據分類分級制度的有效性，根據變化的需要對制度進行動態更新和優化。
目前，部分省市已陸續出臺了公共數據分類分級指南。例如重慶市出臺的《重慶市公共數據分類分級指南（試行）》，從主題、行業兩個維度對公共數據進行了分類。主題分類上，將公共數據分為綜合政務、經濟管理等40個基礎大類；行業分類上，將公共數據分為建筑業、制造業等20個大類。同時，根據數據被非授權操作后的影響程度，將公共數據劃分為公開數據、受限數據、敏感數據、涉密數據4個等級。
3.建立健全數據權屬和分配制度
確保數據要素的高效流通和交易，明晰數據權屬是關鍵，數據確權有助于推動數據充分流通并得到合法使用。因此，在公共資源交易數據要素的流通和交易過程中，應堅持數據二十條中“權屬清晰”的原則，根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的權屬制度。一個完整的產權理論應當包括從生產到分配的全部環節，可見合理的分配制度亦是數據產權制度體系的核心，能夠有效激發各類主體參與市場的積極性。在制定公共資源交易數據要素分配制度的過程中，應堅持“由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬”的原則，充分發揮市場機制和再分配機制作用，確保數據要素的有效配置和公平分配。具體來說，在數據要素市場初次分配過程中，利用市場機制，根據參與者的貢獻程度決定其獲得的資源分配和收益水平，有利于激勵參與者提供更多有價值的貢獻并促進數據要素的高效利用。同時，雖然“按貢獻決定報酬”的原則強調分配的效率性，但是確保分配的公平性也同等重要，這就需要通過再分配機制來保證公平性。在再分配過程中，應充分考慮弱勢參與者的需求和利益，適當向其傾斜，以兼顧效率和公平。
4.創建合規高效的數據流通和交易體系
流通和交易過程是公共資源交易數據要素市場化配置必不可少的環節，流通和交易體系的建立可以提高數據要素市場化配置效率、激發數據活力、提升數據價值，因此合規高效的數據流通交易體系需要涵蓋數據流通和交易的每個環節。一是制定明確的交易規則。制定和發布清晰明了的數據交易規則，以規范所有交易行為，具體應包含數據所有權、交易步驟、定價機制、交易時效要求、違規處罰等。二是健全定價機制。可以通過市場估值、專業評估、數理模型等評估方法確定數據要素價值，亦可通過拍賣、競價等市場機制實現數據要素定價。值得注意的是，在定價過程中需要考慮到各利益相關方的需求和權益，以確保定價機制的公平和合理。三是設計合規交易流程。一個完整的交易流程包括數據登記、審核、掛牌、交易、支付、結算等環節，每個環節都應符合各方監管機構發布的法規和政策。四是構建高效數據流通機制。為實現數據間的高效流通和共享，需要規范數據標準和格式；設立完備的數據治理體系，包括數據治理、數據質量管理、數據保護與加密等；明確數據使用規則，包括數據的訪問權限、使用限制等；完善數據流通規則，以規范數據的獲取、發送、接收、存儲等環節。五是創建高效集約交易平臺。通過該平臺，使公共資源交易相關數據能夠高效、安全和合規地進行交易。可以考慮在目前各省市現有公共資源交易平臺的基礎上，利用現有平臺整合的優勢，以高效率、低成本的方式創建公共資源數據要素交易平臺，既保證平臺創建的高效集約，同時由于數據交易前未出平臺，又能最大化地保障數據安全性。六是保證數據隱私和安全。為確保數據流通和交易的安全性和可信度，平臺應采取嚴格的數據安全和隱私保護措施，如數據加密、身份驗證、權限控制、數據脫敏等措施，以保護數據的安全性和完整性，降低數據泄露的風險。最后，在運行過程中，需要定期對流通和交易制度進行審查和更新，以適應不斷變化的法律環境和技術進步。
5.推動建立數據交易協同監管機制
數據流通和交易過程中，涉及多種主體、多類服務、多線流程、多種技術，交易過程復雜，風險點較多，這就需要建立協同監管機制，以實現交易的全方位、全流程和實時監管。由于公共資源交易數據要素涉及多個領域和行業，需要建立一個跨部門的協同監管機制，確保數據在獲取、使用、分享、交易等方面符合相關政策和法規要求，例如《數據保護法》《網絡安全法》等。該機制需要政府部門間的協調和合作，以及行業與政府間的互動。例如深圳市針對數據交易流通市場“監管難”“多頭監管”等問題，不斷創新監管模式，深圳市發展改革委聯合深圳市網信、工業和信息化、公安、市場監督管理、政務服務數據管理、地方金融監管、國家安全等部門建立數據交易監管機制專責小組，率先以制度的形式明確建立跨部門協同監管機制，監督數據交易流程，保障數據交易流通合規、安全、穩定。
與此同時，在協同監管過程中，還應建立參與方之間的信息共享機制，確保監管機構、交易平臺和參與者之間的數據共享和協作。制定合規守則，規范參與者的行為，例如數據使用、保護隱私和防范內幕交易等。不可忽視的是，新興技術和數據分析工具可以有效提高監管效能并準確識別交易風險，包括使用人工智能、大數據分析、模型預測和區塊鏈技術等，以實時監測交易活動、增強風險分析和預警能力，實現數據交易監督的智能化、智慧化。
五、小結
隨著公共資源交易平臺整合的快速推進，公共資源交易平臺積累了大量的數據，這些數據對于要素市場的繁榮和經濟的高質量發展具有重要價值，需建立合規高效的數據流通和交易制度，以激發數據要素活力、釋放數據價值。然而，當前公共資源交易數據要素流通和交易的發展仍處于起步階段，在數據權屬、交易流通規則、數據安全和隱私保護、數據監督等機制設計方面面臨諸多難題。因此，亟須構建合規高效的公共資源交易數據要素流通和交易制度，以數據二十條為指導，并按數據分類分級、權屬和分配制度、交易體系建設以及數據交易協同監管的路徑展開和完善，同時定期審查和更新制度，以適應不斷變化的需求和挑戰，進而推動公共資源交易數據的高質量發展和數據價值的充分釋放。
作者及作者單位：周業軍、李山，重慶聯合產權交易所集團股份有限公司；王叢虎，中國人民大學公共管理學院、中國人民大學公共資源交易研究中心
來源：《招標采購管理》2023年第10期
