國有企業招標投標活動中的有效異議認定及責任劃分
編者按：
招標投標異議是招標管理工作的重中之重，受到招標投標各方主體重點關注,極易引發輿情，直接影響招標質量、項目進度，以及招標單位和招標代理機構的聲譽。國有企業作為國民經濟發展的中堅力量，更應加強招標投標異議管理，強化責任擔當，貫徹法規制度，營造更加公平、公正的營商環境。本文以國有企業招標投標活動中的異議為主要研究對象，重點圍繞有效異議的認定和責任劃分問題展開論述，對推進國有企業招標管理和實施工作高質量發展具有一定的指導意義。
隨著法治中國建設的全面推進，法治觀念已深入人心，經營主體維權意識不斷增強，國有企業招標投標活動逐漸成為各方廣泛關注的焦點和熱點，加之電子招標投標系統的應用及發展，使異議渠道暢通維權成本較低，招標投標活動中的異議已屢見不鮮。為更好地提升國有企業招標采購工作質量和管理水平，在做好異議處理及預防的同時，還需要對招標異議進行定性定責，使招標投標參與各方權責對等，不僅有助于強化從業人員責任意識，提升履職能力，也是貫徹招標有關法律法規、行業規范、國有企業制度的重要舉措。一
有效異議的認定
招標投標異議是指招標投標活動中潛在投標人、投標人和其他利害關系人認為資格預審文件、招標文件、開標、評標結果等招標投標活動中不符合法律、法規和規章規定，向招標單位或招標代理機構提出意見并要求相關主體改正的行為。在實際招標投標活動中，潛在投標人、投標人和其他利害關系人向招標單位各職能部門提出的質疑、舉報或投訴的行為都屬于異議。
文中有效異議一詞在國家法律法規、行業規范中沒有對其進行定義，是為了便于招標管理工作而創造的新詞組，相對于異議結果無效而提出。現實中招標投標各方對有效異議均有一定的理解，但因視角不同理解存在較大偏差。如關于評標結果的有效異議，有的認為只有改變了中標候選人或中標人的異議才能視為有效異議，即關鍵部分結果有效；有的認為改變了評標結果的異議都視為有效異議，即全部結果有效，不分關鍵與否；有的則認為異議成立即為有效異議，即與異議本身有關，與評標結果無關。
關于有效異議的定義，需先從有效一詞說起，有效一詞最早出自《漢書?元帝紀》，意思是能實現預期目的，有效果。那么首先要清楚在招標投標活動中預期目的是指誰的目的？這點毋庸置疑，當然是異議提起人的預期目的。那么異議提起人的預期目的又是什么？異議提起人的預期目的是有層級的，初級目的是所提出的異議事項是成立的，最終目的是在初級目的成立（即異議事項成立）的基礎上影響到異議對象，甚至改變招標結果。當然缺乏事實依據的惡意異議除外，因為惡意異議的提起人預期目的可能是宣泄未中標的不滿情緒或者其他不正當的目的，且不以異議成立為基礎。
當然，異議成立也是有條件的，不簡單以異議事項的真實性為唯一充分必要條件，根據《招標投標法實施條例》第二十二條規定，“潛在投標人或者其他利害關系人對資格預審文件有異議的，應當在提交資格預審申請文件截止時間2日前提出；對招標文件有異議的，應當在投標截止時間10日前提出”。第四十四條規定，“投標人對開標有異議的，應當在開標現場提出”。第五十四條規定，“投標人或者其他利害關系人對依法必須進行招標的項目的評標結果有異議的，應當在中標候選人公示期間提出”。由此可見，異議提起有時效性，要在規定的時限內提出。另外異議提起內容具有一定的范圍性，僅限于資格預審文件、招標文件、開標、評標結果，除此之外，無權就其他事項提出異議。
綜上所述，無論招標單位（或招標代理機構）是否及時整改，也無論異議處理的結果是否會影響異議對象，只要潛在投標人、投標人或利害關系人提出的異議成立，就可以認定為有效異議。二
有效異議認定和責任劃分的意義
（一）維護公平公正招投標環境的需要
無救濟則無權利，異議制度是一項救濟權利，該項救濟制度使招標投標活動置于所有潛在投標人、投標人和其他利害關系人的監督之下，不但有利于規范招標單位、招標代理機構在招標投標活動中的行為，也有利于維護廣大潛在投標人、投標人及其他利害關系人的合法權益。有效異議的認定和責任劃分是對《招標投標法實施條例》中的異議救濟制度的延伸和創新，提高了招標異議工作的重視程度和可實施性，使異議制度更好地執行和發揮監督作用，從而更好地維護公平、公正的招標投標環境。
（二）健全完善國有企業招標制度體系的需要
國有企業招標采購制度體系的健全完善，對于國有企業規范招標采購行為，降低招標采購成本，提高招標采購質量，提升國有資金使用效益，防止國有資產流失，避免利益輸送，強化廉潔從業等具有重要作用。有效異議的認定和責任劃分則是以《招標投標法實施條例》相關制度為基礎，結合招標投標活動實踐探索和經驗總結，為國有企業進一步健全完善有關招標異議的相關制度奠定了基礎。
（三）貫徹招標相關法規和制度的需要
貫徹招標相關法規和制度是保障招標投標活動依法合規的前提，法規和制度不落實，打折扣或落實不到位，都存在較大的危害和風險，嚴重影響國有企業法治建設和聲譽。對招標投標活動異議進行認定和定責，能夠加深對招標從業人員對制度的認識，提升制度執行力和威懾力，增強國有企業制度剛性，能夠更好地讓制度真正落實。
（四）提高招標工作質效的需要
招標投標活動中有多方參與，明晰參與各方的權利和職責且各盡其職是招標工作高效高質開展的有力保障，尤其是招標單位、評標委員會、招標代理機構之間有工作界面交叉的環節，更需要明確各方工作職責，做到權責對等，應根據各參與方工作范圍、崗位職責共同協作，防止因工作面交叉而發生扯皮現象。
（五）組織考核評價的需要
開展考核評價可以幫助招標從業人員更清晰地了解工作內容和標準，強化責任意識，也是國有企業規范招標實施、提升管理、改進工作的手段。招標異議管理作為招標工作考核評價的一項重要內容，科學設置異議考核指標需要對異議發生和處理、參與各方權責等方面進行充分了解，對有效異議認定和責任劃分須有清晰的認識，才能保障招標采購工作考核評價全面客觀。三
招標投標活動主要參與方職責
有效異議的責任劃分前提是招標工作職責清晰，參照國有企業有關制度（本文參照中國石油天然氣集團有限公司），結合實際梳理了招標投標活動主要參與方的職責。
（一）招標單位
1.負責做好招標前期準備工作，落實招標條件。
2.負責組織開展調研論證，提出采購方式，編制招標方案或可不招標事項報告。
3.負責提出評標委員會組建方案，明確招標人代表和評標專家數量、專業構成。
4.負責確定招標項目技術及商務要求，審定招標文件。
5.按照評標報告提出擬授標建議。
（二）招標代理機構
1.貫徹執行集團公司招標管理規章制度，制定招標實施細則和工作流程。
2.協助招標單位做好招標項目前期準備工作。
3.按照批復的招標方案，編制招標文件，提交招標單位審定。
4.組織招標、投標、開標、評標并協助定標。
5.協助招標單位組建評標委員會，在專家庫中抽取招標評審專家，開展專家履職評價。
6.負責招標項目異議處理。
（三）評標委員會
1.承擔招標項目評標工作，提出評審意見，并對評審意見和評審行為負責。
2.參加有關招標異議問題的審議。
3.向有關部門反映招標項目評審中的問題，提出意見建議。
（四）投標人
1.對投標文件的真實性負責。
2.按評標委員會的要求對投標文件進行澄清或說明。
3.對違法違規和不公正行為異議（或投訴）時，應當保證異議（或投訴）內容及相應證明材料的真實合法。
（五）招標平臺運維機構
1.負責招標平臺軟硬件的日常維護，保障平臺正常運行。
2.負責數據庫的日常運維，保障信息安全。
3.提供平臺技術培訓和技術支持服務，及時排除故障。四
有效異議的責任劃分
有效異議對招標項目實施的影響分為可糾正和不可糾正事項。如招標文件（或資格預審文件）條款異議、評標結果異議是可糾正的；程序異議是不可糾正的；對異議升級后的有效投訴發現的招標項目瑕疵（或問題）可能是不可糾正或拒不糾正的。因此，招標項目參與方責任的追究也應當區分，主要責任的認定應當是對不可糾正性錯誤。
現將招標投標活動中出現的異議案例進行系統梳理，結合本文第三部分參與方工作范圍、崗位職責，提出以下責任劃分原則。
（一）因招標文件（或資格預審文件）內容違法違規的，導致招標文件（或資格預審文件）有效異議
1.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預審文件）與招標方案一致，對于招標文件（或資格預審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標代理機構已向招標單位提出相關意見或進行風險提示，招標單位堅持不予修正的，由招標單位承擔相應責任。
2.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預審文件）與招標方案一致，對于招標文件（或資格預審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標代理機構未提出相關意見的，由招標單位和招標代理機構共同承擔相應責任。
3.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預審文件）與招標方案一致，投標控制價不符合市場價格規律，或技術要求復雜存在限制性條款，或技術要求為某一投標人“量身定做”，招標代理機構對違法違規內容確實無法辨識而未提出相關意見的，由招標單位承擔相應責任。
4.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預審文件）與招標方案不一致，且變更內容沒有經過招標方案的原審批部門（或單位）確認（關于開標時間、開標方式等程序性內容除外），招標文件（或資格預審文件）變更內容存在違法違規內容的，由招標代理機構承擔相應責任。
5.招標單位沒有提出招標方案，招標文件（或資格預審文件）經招標單位確認，若招標文件（或資格預審文件）存在違法違規內容的，應由招標單位承擔相應責任。
（二）因開標活動違法違規，導致開標活動有效異議
1.線下開標的，因招標代理機構違法違規操作，致使開標活動違法違規的，由招標代理機構承擔相應責任。
2.線上開標的，因招標代理機構沒有嚴格執行電子招標投標平臺操作要求，擅自違法違規操作，致使開標活動違法違規的，由招標代理機構承擔相應責任。
3.因電子招標投標平臺故障導致開標活動違法違規的，如因平臺故障導致開標失敗、開標結果公示錯誤等，由招標平臺運維機構承擔相應責任。
（三）因評標活動違法違規，導致評標活動有效異議
1.因招標代理機構沒有嚴格執行招標單位關于評標委員會組建要求組建評標委員會或泄露評標委員會成員名單，導致評標活動被異議的，由招標代理機構承擔相應責任。
2.因評標委員會成員沒有嚴格按照招標文件和投標文件的規定評審，導致評標結果有效異議，由評標委員會承擔相應責任。
3.因招標代理機構沒有向評標委員會提供相應核查通道，評標委員會成員無法核實投標文件有關資料，導致評標結果有效異議的，由招標代理機構承擔相應責任。
4.因評標委員會沒有認真履行評審職責，雖然招標代理機構已提供了相應核查通道，但評標委員會成員沒有查驗核實投標文件有關資料或對核實結果不予認定，導致評標結果有效異議的，由評標委員會承擔相應責任。
5.因部分投標人提供的信息無法在評標現場通過網絡等方式查詢，評標委員會成員無法核實投標文件有關資料，導致評標結果有效異議的，由相關投標人承擔相應責任。
6.因對評標委員會成員的評標結果匯總計算錯誤，或評標報告中缺少必要評審表單，導致評標結果有效異議的，由招標代理機構承擔相應責任。
（四）其他導致招標投標活動有效異議的
因招標公告發布、招標文件發售、招標文件澄清、評標結果公示等程序性工作違法違規，導致有效異議的，由招標代理機構承擔相應責任。
因投標前現場踏勘、召開投標預備會等活動導致有效異議的，按照“誰組織，誰負責；誰實施，誰負責”的原則劃分責任。五
結束語
有效異議的認定和責任劃分并非以追責為目的，而是為了提升招標管理和實施水平、增強招標從業人員的工作責任意識，確保招標相關法律法規、行業規范、國有企業制度的全面落實和正確實施，防止和減少工作失職（失誤）情況的發生。依照法律法規和制度要求，及時有效地處理異議、及時糾錯應當是鼓勵的。過度追究責任可能會導致相關崗位人員對于異議糾正的拒絕或阻礙。異議發生因素可能是多元的，如對招標文件（或資格預審文件）的異議，可能是因為信息的不對稱、專業水平限制、市場環境變化、傾向性設置等。對于評標結果的異議可能是因為投標人理解偏差、評審錯誤、招標單位和評審專家查詢手段限制、評標委員會評審尺度把握等。在對有效異議進行認定和責任劃分時，應當充分考慮到追究責任后帶來的招標從業人員在裁量范圍內拒絕修正招標文件或評標結果。
作者：龍 飛
作者單位：中國石油物資采購中心西北分中心
來源：《招標采購管理》2023年第7期
